ACCESIBILIDAD EN EL URBANISMO

Índice

Introducción

Objetivos y Criterios de partida

Metodología

1.  La Normativa Urbanística

1.1. La Legislación Urbanística

1.1.1.      Introducción

1.1.2.      Alcance y Contenido

1.1.3.      El Marco Competencial

1.1.4.      La Legislación Estatal

1.1.5.      La Legislación Autonómica

1.1.6.      El contenido de los Planes de Accesibilidad

1.1.7.      Los Tipos de Planes

1.1.8.      Conclusiones

1.2. Las Ordenanzas Municipales

1.2.1.      Análisis

1.2.2.      Conclusiones

2.  Los Planes de Accesibilidad

2.1. Objeto y Contenido del Análisis

2.2. Aspectos Generales

2.3. El Contenido y Naturaleza de los Planes

2.3.1. Lecciones aprendidas

2.3.2.Recomendaciones

2.4.  Análisis de las Ciudades Evaluadas en las que existe Plan Especial de Accesibilidad

2.5.  Conclusiones

2.5.1.Aspectos generales

2.5.2.Aspectos de contenido

3.  Evaluación de Itinerarios Urbanos

3.1.  Introducción

3.2.  Análisis descriptivo de la accesibilidad de los Itinerarios Urbanos

3.3.  Análisis de los elementos

3.3.1.      Aceras

3.3.2.      Cruces

3.3.3.      Altura Libre de Paso

3.3.4.      Cambio de Nivel

3.4.  Análisis de las Relaciones entre Elementos

3.5.  Análisis por Tipos de Áreas Urbanas

3.5.1.      Análisis por tipologías urbanísticas

3.5.2.      Análisis por tamaño de población

3.5.3.      Análisis territorial

3.5.4.      Ciudades con Plan Especial de Accesibilidad

3.6. Los espacios naturales

3.7. Conclusiones

4.   La perspectiva de los Usuarios  

4.1.Valoración de la accesibilidad en el entorno público  

4.1.1.Actividades y/o desplazamientos  

4.1.2.Espacios públicos y privados  

4.2.Actuación preferente  

4.3.La accesibilidad en las calles de la ciudad: Valoración y evolución  

4.3.1.Balance general de la accesibilidad en la ciudad y en el barrio  

4.4.Mobiliario urbano: calidad de vida y confort

4.4.1.Mobiliario urbano: Falta o escasez de elementos

4.4.2.Mobiliario urbano: Situación de elementos  

4.5.Obras

5.      Conclusiones generales y propuestas  

6.      Referencias

Apéndices

A1. Legislación aplicable en materia de planeamiento urbanístico en cada una de las Comunidades Autónomas.

A2. Ampliación del Análisis de las Relaciones entre Elementos.

A3. Ampliación del Análisis del las Áreas Territoriales

Introducción

Objetivos y criterios de partida

    El modelo de ciudad actual genera un aumento creciente de las necesidades de movilidad. Son necesarios planteamientos integrales que afronten el problema de la accesibilidad desde sus orígenes, estudiando las distintas necesidades y requerimientos de los distintos grupos sociales y diseñando entornos urbanos que simplifiquen y faciliten la vida todos.

    La accesibilidad es un concepto amplio e integral que supera el de simple movilidad y supresión de barreras arquitectónicas o físicas. Debe garantizar la posibilidad de uso y disfrute del espacio urbano, accediendo a sus servicios y equipamientos.

    Accesibilidad no significa solo que la gente pueda llegar a donde tiene que ir sino “acercarle” o llevarles lo que necesitan.

    El modelo de ciudad actual genera un aumento creciente de las necesidades de movilidad, derivadas en gran parte de modelos urbanos dispersos, desestructurados y con separación de usos.

    Son necesarios planteamientos integrales que afronten el problema desde sus orígenes, estudiando las distintas necesidades y requerimientos de los distintos grupos sociales y diseñando entornos urbanos que simplifiquen y faciliten la vida todos.

    Para ello son necesarios instrumentos de intervención y transformación que actúen desde los distintos campos con influencia en la configuración del espacio urbano, más allá de la mera definición de parámetros o estándares, aunque sean de obligado cumplimiento.

    Desde esta perspectiva se busca la identificación de los elementos clave sobre los que habría que intervenir definiendo prioridades, instrumentos, agentes responsables etc. Así los objetivos que se plantean son:

·         Identificar los problemas, evaluarlos y jerarquizarlos.

·         Identificar causas, relaciones, conflictos o interferencias

·         Identificar agentes implicados

·         Identificar oportunidades e instrumentos de actuación

    Todo ello referido a dos niveles o tipo de problemas: los físicos de la propia realidad urbana y los instrumentales, en relación con los medios existentes o necesarios para resolverlos.

Metodología

    De acuerdo con lo anterior la metodología utilizada se ha basado en dos grandes bloques de análisis:

A.                Análisis y diagnostico de los instrumentos de regulación /intervención en el medio urbano

B.               Análisis de la situación real de una muestra significativa del espacio urbano

    El estudio de cada uno de estos bloques se ha enfocado de acuerdo con los objetivos enunciados anteriormente, buscando además las relaciones y dependencias entre cada uno de ellos, tanto en cuanto a los problemas como en cuanto a las oportunidades que ofrecen para solucionarlos.

    En el primero el análisis se ha centrado en el estudio de la normativa urbanística, por considerar que constituye el marco jurídico fundamental para la regulación y configuración del espacio urbano y en el de los Planes Especiales de Accesibilidad como los principales instrumentos de actuación puestos en práctica para mejorar la accesibilidad en el medio urbano. No se ha incluido aquí el análisis de la legislación sobre accesibilidad por estar desarrollada con profundidad en un apartado específico de este trabajo.

    El segundo se ha basado en los resultados de la evaluación realizada con un importante trabajo de campo del que también se da cuenta en el apartado correspondiente de este trabajo.

    Como conclusión el esquema metodológico utilizado ha sido el siguiente:

1. Análisis y diagnostico de los instrumentos de regulación /intervención en el medio urbano:

·         La Normativa Urbanística

·         La Legislación Urbanística

·         Las Ordenanzas Municipales

·         Los Planes Especiales De Accesibilidad

2. Análisis de la evaluación realizada en una muestra de 75 poblaciones con un total de 681 itinerarios urbanos

·         Análisis de la accesibilidad global

·         Análisis de la accesibilidad de cada elemento

·         aceras

·         cruces

·         altura libre de paso

·         cambio de nivel

·         Análisis de las relaciones entre elementos

·         Análisis por tipos de áreas urbanas

3. Síntesis y Diagnóstico

·         Relaciones entre los problemas y los instrumentos

·         Tipología y jerarquización de problemas

·         Recomendaciones

    En desarrollo de esta metodología en cada uno de los apartados de este estudio se definen los criterios, prioridades y objetivos concretos y en consecuencia la justificación de su contenido y enfoque.

1. La Normativa Urbanística

1.1   La Legislación Urbanística

1.1.1 Introducción

    La normativa urbanística constituye el marco jurídico fundamental para la ordenación del espacio tanto en cuanto a la delimitación, definición y diseño del espacio público como en cuanto a las condiciones que deben cumplir las edificaciones. Por ello se considera un instrumento básico para la consecución de un medio urbano accesible, en cuanto a su capacidad para ordenar y regular las condiciones que deben de cumplir todos los elementos que componen dicho medio: calles, plazas, equipamientos, edificaciones etc.

    A partir de esta consideración se plantea el análisis de la normativa actual con una doble vertiente:

·          Análisis de la situación actual en materia de normativa urbanística y de la consideración en la misma de las cuestiones de accesibilidad.

·          Identificación de las potencialidades, instrumentos y niveles de intervención susceptibles de ser utilizados para mejorar la accesibilidad urbana. 

1.1.2. Alcance y Contenido

    Antes de entrar en el análisis especifico de la consideración de la accesibilidad en la normativa urbanística, es preciso hacer algunas consideraciones en cuanto al contenido, naturaleza y distribución de competencias en la materia, que nos permitan situar dicho análisis en el marco adecuado.

    Por normativa urbanística entendemos el conjunto de Normas Jurídicas que regulan la ordenación racional del desarrollo urbano, referidas fundamentalmente a:

·          Regulación de la utilización del espacio.

·          Regulación del Estatuto de la Propiedad Inmobiliaria.

·          Regulación de la actuación de los distintos agentes que intervienen en el desarrollo urbano (públicos y privados).

    Esta Normas Jurídicas integran como veremos a continuación, en función del reparto competencial existente en nuestro país, la legislación Estatal, la Autonómica, los Planes Urbanísticos y las Normas Municipales.

    Por otra parte cabe destacar como principios generales en los que se basa toda la concepción de la normativa urbanística los siguientes:

·          La ciudad como espacio colectivo

·          Primacía del interés general sobre el interés privado

·          Garantía de calidad de vida: dotación de equipamientos y servicios

·          Protección de los valores culturales y naturales

    De todo ello se deduce en primer lugar la capacidad de la legislación urbanística para establecer medidas dirigidas a la consecución de ciudades accesibles dada su función de regular la utilización del espacio y las obligaciones de los distintos agentes implicados en su creación y en segundo lugar su vocación e idoneidad para abordar la regulación de la accesibilidad, dados sus objetivos de garantizar la calidad de vida en las ciudades, la primacía del interés general y la ciudad como un espacio y un derecho colectivo.

1.1.3. El Marco Competencial

    Actualmente en virtud de la Constitución Española el reparto competencial es el siguiente:

Estatal

·                      Regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional: clases de suelo. expropiación forzosa, valoraciones

·                      Responsabilidad de las Administraciones Públicas

·                      Procedimiento administrativo común.

Autonómica

·                      Competencia plena de urbanismo y ordenación del territorio.

·                      Legislación urbanística y de ordenación territorial

·                      Aprobación del planeamiento

·                      Planificación regional

 

Municipal

·                     Planeamiento municipal

·                     Gestión del planeamiento

·                     Política de suelo

    En virtud de dicho reparto competencial los instrumentos y los niveles de regulación e intervención que habrá que analizar son:

·                     Legislación Estatal básica sobre régimen del suelo

·                     Legislación urbanística Autonómica o, en su caso, la Estatal  supletoria

·                     Ordenanzas Municipales.

1.1.4. La Legislación Estatal

La Ley del Suelo de 1998 no contiene (porque no sería constitucional), disposiciones específicas en cuanto a la forma de utilizar u ordenar el espacio o que configuren un modelo urbanístico concreto y en este sentido no incluye ninguna regulación concreta de las condiciones de accesibilidad.

    Al carecer el Estado de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio en sentido propio, la “Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones” con las modificaciones introducidas por el “Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes”, se limita a regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional, así como otras materias que inciden en el urbanismo, como son la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones públicas o el procedimiento administrativo común.

    El contenido fundamental de la ley se refiere a la definición de las distintas clases de suelo y de los derechos y deberes básicos de los propietarios asociados a cada clase No contiene por tanto (por que no sería constitucional), disposiciones específicas en cuanto a la forma de utilizar u ordenar el espacio o que configuren un modelo urbanístico concreto y en este sentido no hay, ni sería lógico que hubiese, ninguna regulación concreta de las condiciones de accesibilidad.

    Cabe señalar, sin embargo, que, aunque al establecer el régimen jurídico de la propiedad y definir los deberes de los propietarios se sientan las bases para legitimar las condiciones que se pueden imponer a los propietarios en función del objetivo de accesibilidad, no se hace referencia expresa, como hubiese sido deseable, al cumplimiento de estas normas entre los deberes legales de los propietarios de toda clase de terreno y edificación.

En su “Art. 2 Facultades del derecho de propiedad” se sientan las bases jurídicas para que las exigencias de las normativas sobre accesibilidad no se consideren como una merma del derecho de propiedad o de las facultades urbanísticas.

    En efecto en el “Art. 2 Facultades del derecho de propiedad” al establecer que las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los limites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, se sientan las bases jurídicas para que las exigencias de las normativas sobre accesibilidad no se consideren como una merma del derecho de propiedad o de las facultades urbanísticas.

    Pero en cambio se hecha de menos la inclusión de las normas de accesibilidad entre las incluidas en el “Art. 19 Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación” donde se establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones además de destinarlos a los usos previstos en el planeamiento y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, y ornato público, quedarán sujetos al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arqueológicos y sobre rehabilitación urbana. 

El artículo 19 refleja la ya asumida relación y responsabilidad entre el urbanismo, la protección del medio ambiente y del patrimonio. La omisión de la accesibilidad es significativa de la carencia, aún, de una conciencia suficiente del problema y del reconocimiento de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la materia.

    Aunque es obvio que en el mencionado precepto no se ha tenido en ningún momento la intención de mencionar todas las normas que los propietarios deben cumplir y que por supuesto, ello no resta obligatoriedad a las normas de accesibilidad, si parece evidente que dicho artículo refleja la ya asumida relación y responsabilidad entre el urbanismo y la protección del medio ambiente y del patrimonio y que, por el contrario, la omisión de la accesibilidad es significativa de la carencia, aún, de una conciencia suficiente del problema y de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la materia.

1.1.5. La Legislación Autonómica

    Al ser las Comunidades Autónomas las competentes en exclusiva en materia de urbanismo (y, por ello, en materia de planeamiento urbanístico), el análisis de la situación de la legislación tiene una notable complejidad[1].

    En primer lugar es preciso tener en cuenta que la legislación urbanística cuyo objeto es regular la actividad urbanística, es decir la actividad de ordenación y transformación del suelo para su aprovechamiento urbanístico, abarcan diversos aspectos, por ello habrá que delimitar en cual de ellos cabría encontrar alguna regulación relativa a la accesibilidad.

    En este sentido parece que es en la regulación relativa al planeamiento urbanístico donde se deberían contemplar las determinaciones pertinentes para garantizar la accesibilidad urbana.

    En Apéndice aparte se relaciona la legislación actualmente aplicable en materia de planeamiento urbanístico en cada una de las Comunidades Autónomas, donde se puede ver, por una parte, que no todas las Comunidades han legislado sobre la materia y en las que por tanto, será de aplicación con carácter supletorio la legislación estatal y, por otra, que muchas de las que lo han hecho mantienen en gran medida los contenidos de la legislación estatal, por lo que en la práctica la aparente diversidad no es tanta.

    En segundo lugar, es preciso precisar que, dentro del ámbito de la regulación del planeamiento urbanístico, dos son los aspectos pertinentes para el tratamiento de la accesibilidad. En primer lugar en cuanto a su consideración entre las determinaciones que deben contener los Planes o Normas urbanísticas y en segundo en cuanto a la existencia de tipos de Planes adecuados para mejorar la accesibilidad urbana.

    A partir de estas consideraciones distinguiremos dos grandes apartados en el análisis de la situación actual de la legislación urbanística desde la perspectiva de la accesibilidad:

·          El contenido de los Planes o Normas

·          Los tipos de Planes

1.1.6.  El Contenido de los Planes de Accesibilidad

En las Leyes urbanísticas existentes de las Comunidades Autónomas, a pesar de que se han promulgado recientemente, apenas se incluye algún tipo de coordinación o integración con la normativa sobre accesibilidad. Sólo se plantea en el caso de cuatro CCAA: Aragón, Castilla la Mancha, Navarra y La Rioja, y ello con desigual intensidad o coherencia.

    En la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1976, vigente aún con carácter supletorio en todas las CCAA que no hayan legislado sobre la materia, no se contempla entre las determinaciones que deben incluir los planes ninguna referencia expresa a las exigencias de accesibilidad. Ello es quizá explicable por el escaso desarrollo de la sensibilidad social y política sobre el problema existente en el momento en que se promulgo la Ley, pero es menos explicable en las leyes que se han promulgado recientemente, entre las cuales solo en el caso de cuatro CCAA: Aragón, Castilla la Mancha, Navarra y La Rioja se intenta, y ello con desigual intensidad o coherencia, algún tipo de coordinación o integración entre la normativa urbanística y la de accesibilidad.

    Así, mientras que en los casos de Castilla la Mancha y Aragón solo existe una mera referencia a la accesibilidad en cuanto al contenido de las disposiciones a las que las Ordenanzas Municipales deben ajustarse, solo en la legislación de La Rioja y sobre todo en la de Navarra se incluye la accesibilidad entre los requerimientos que debe cumplir el planeamiento urbanístico, siendo esta ultima Comunidad, la Navarra, la única que responde totalmente a un planteamiento integrador de la accesibilidad entre los objetivos de la actividad urbanística.

    Analizando por orden de menor a mayor relevancia en cuanto al tratamiento de la accesibilidad la legislación de estas cuatro CCAA podemos establecer dos grupos: 

a)       Referencia a la accesibilidad únicamente como uno de los requerimientos que deben cumplir las edificaciones

“Ley 2/1998, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-la Mancha.”

En su “Artículo 16. Las Ordenanzas Municipales de la Edificación y la Urbanización” y en su apartado “1. Las Ordenanzas Municipales de la Edificación” establece, mencionándolas, expresamente que estas deben: ajustarse a las disposiciones relativas a la seguridad, salubridad, habitabilidad, accesibilidad y calidad de la construcción...

    No ocurre lo mismo con las prescripciones relativas a las “Ordenanzas Municipales de la Urbanización”, incluidas en apartado 2 del mismo Artículo, donde únicamente se dice que estas deben ajustarse a las disposiciones sectoriales de los distintos servicios públicos y, en su caso a las disposiciones técnicas dictadas por la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística.

    Aunque, obviamente, la ausencia de mención expresa de la normativa de accesibilidad en el caso de las ordenanzas de urbanización no exime de su cumplimiento, hubiese sido deseable que el paso positivo de coordinación que supone su mención en las ordenanzas de edificación se hubiese extendido a las de urbanización. Ello hubiese reforzado la consideración de que la accesibilidad se debe requerir tanto a los edificios como al medio urbano en su conjunto.

“Ley 5/1999 urbanística de Aragón”

Igual que en el caso anterior la única mención a los requerimientos de accesibilidad se contiene en su “Artículo 64.- Ordenanzas urbanísticas” referido a la regulación de las edificaciones donde se menciona expresamente que deberán ser conformes con la legislación sobre seguridad, salubridad, habitabilidad, accesibilidad para minusválidos...

b) Consideración de la accesibilidad entre los requisitos que deben cumplir los planes urbanísticos

 “Ley 10/1998 de Ordenación del territorio y Urbanismo de la Rioja”

El planteamiento de esta Ley representa un gran avance al considerar los requerimientos de accesibilidad como algo intrínsecamente relacionado con el diseño urbano desde el momento de su concepción, garantizando la igualdad de acceso de toda la población a todos los bienes y servicios, un concepto de accesibilidad que supera la mera inexistencia de barreras arquitectónicas o materiales y supone pensar previamente para comprobar no solo que se puede "llegar" o "acceder" sino como y cual es el mejor camino posible.

     Dentro de la “Sección 2ª Planes Parciales” y en su “Artículo 73. Objeto y determinaciones”, donde se define como objeto de estos planes la ordenación detallada de del suelo clasificado como urbanizable es decir de las nuevas áreas urbanas, se incluye entre las determinaciones que deberán contener estos planes: h) Identificación de itinerarios peatonales exentos de barreras arquitectónicas y urbanísticas para personas con minusvalías físicas, y acreditación de que los equipamientos y servicios de carácter público son accesibles a las personas minusválidas.

    El planteamiento de esta Ley representa un gran avance al considerar los requerimientos de accesibilidad como algo intrínsecamente relacionado con el diseño urbano desde el momento de su concepción, garantizando la igualdad de acceso de toda la población a todos los bienes y servicios, un concepto de accesibilidad que supera la mera inexistencia de barreras arquitectónicas o materiales y supone pensar previamente para comprobar no solo que se puede "llegar" o "acceder" sino como y cual es el mejor camino posible.

Este planteamiento de la accesibilidad como elemento sustantivo del diseño urbano y de coordinación e integración entre las normativas urbanísticas y de accesibilidad se aplica, sin embargo únicamente a las nuevas urbanizaciones, excluyendo a las actuaciones que se realicen en la ciudad existente.

    Sin embargo, al exigirse en esta Ley únicamente esta determinación en los Planes Parciales, se excluye de este planteamiento a las actuaciones que se realicen en el suelo urbano, es decir en las áreas urbanas ya existentes, quizá por haber considerado que en estas zonas la situación es actualmente tan compleja y deficitaria que no sería prudente imponer desde la Ley la misma exigencia de accesibilidad que para las zonas de nueva creación.

“Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra”

La legislación urbanística de Navarra representa un perfecto ejemplo de integración de la normativa urbanística y la de accesibilidad y de coherencia con el objetivo de conseguir un medio urbano accesible

    Esta Ley responde totalmente al planteamiento de la accesibilidad como elemento sustantivo del diseño urbano y al criterio de coordinación e integración entre las normativas urbanísticas y de accesibilidad.

    En primer lugar en la “Sección Segunda. Contenido y Determinaciones del Plan Municipal” en su “Artículo 81. Determinaciones de carácter específico” en su apartado “A En suelo Urbano” establece que en esta clase de suelo, es decir en las zonas urbanas ya existentes el Plan municipal deberá contener i) Determinaciones en aplicación de la Ley Foral 4/1998, de 11 de julio, de supresión de barreras físicas y sensoriales, consistentes en la identificación de itinerarios viarios peatonales en que hayan sido suprimidas las barreras arquitectónicas y urbanísticas, con delimitación del área accesible desde la red viaria peatonal, concreción de los elementos de enlace que garanticen la continuidad de la red viaria peatonal y señalamiento de las actuaciones a llevara cabo con objeto de crear itinerarios alternativos a los ya existentes.

    En segundo lugar en el “Artículo 89. Planes Parciales: Objeto y determinaciones” establece que estos planes cuyo objeto es la ordenación detallada del suelo urbanizable, es decir de las nuevas áreas urbanas deberán contener j) Identificación de itinerarios viarios peatonales, exentos de barreras arquitectónicas y urbanísticas para personas con minusvalías físicas y acreditación de que todos los equipamientos y servicios de carácter público resultan accesibles a personas minusválidas.

    El planteamiento integrador de esta Ley se completa y refuerza con el reglamento de desarrollo de la misma.

Ley y el Reglamento que la desarrolla, exigen que tanto en las nuevas urbanizaciones como en las zonas urbanas existentes, se garantice la accesibilidad de toda la población a todos los bienes y servicios, identificando los itinerarios libres de barreras y garantizando su continuidad.

“Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo”

    En su “Sección 2ª Disposiciones generales” se establece:

Artículo 17. La situación y emplazamiento de las dotaciones y servicios del sector y de aquellos otros servicios de interés social se determinarán estudiándolos en relación con la red viaria y peatonal, con el fin de asegurar su accesibilidad, y garantizando su integración en la estructura urbanística del sector, de manera que no se localicen en zonas marginales o residuales

Artículo 19. 1. La red de itinerarios peatonales establecidos en el planeamiento deberá tener las características y extensión suficientes para garantizar las comunicaciones no motorizadas dentro del perímetro

2. La red de itinerarios peatonales se ajustará a las condiciones establecidas en el Decreto Foral 154/1998, de 29 de junio, que desarrolla la Ley Foral 4/1988, de 11 de julio, sobre barreras físicas y sensoriales.

Artículo 20. Las playas de aparcamiento en superficie deberán cumplir las siguientes condiciones:

...

c) Se respetarán las determinaciones que para los aparcamientos establece el Reglamento para el desarrollo y aplicación de la Ley Foral 4/1998, de 11 de julio, sobre barreras físicas y sensoriales aprobado por Decreto Foral 154/1998, de 29 de junio.

En la Sección 1ª Determinaciones de los Planes Parciales

Artículo 37. El plan Parcial determinará el trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y su conexión con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan Municipal.

...

La definición del trazado y características de las redes viarias y peatonal se realizará suprimiendo las barreras urbanísticas que pudieran afectar a las personas impedidas y minusválidas, de acuerdo con la Ley Foral 4/1988, de 11 de julio, sobre barreras físicas y sensoriales, y el Decreto Foral 154/1989, de 29 de junio, que desarrolla esta Ley Foral.

Artículo 42. Los planos de ordenación reflejarán, como mínimo, los siguientes aspectos:

...

Red peatonal e itinerarios exentos de barreras arquitectónicas y urbanísticas para personas con movilidad reducida. 

En el “Capítulo VI Proyecto de Urbanización”

Artículo 50. Las obras de urbanización a incluir en el Proyecto de Urbanización serán las siguientes:

- Pavimentación de calzada, aparcamiento, aceras, red peatonal y espacios libres.

- Eliminación de barreras físicas

-          ...

    En conclusión se puede decir que el conjunto de la legislación urbanística de Navarra representa un perfecto ejemplo de integración de la normativa urbanística y la de accesibilidad y de coherencia con el objetivo de conseguir un medio urbano accesible

1.1.7.  Los tipos de planes

La accesibilidad de una ciudad esta condicionada por su modelo de desarrollo. El planeamiento urbanístico es el instrumento adecuado y optimo para lograr estructuras urbanas que faciliten y potencien la accesibilidad desde sus orígenes

    Trataremos de analizar la adecuación de los instrumentos de planeamiento definidos en la Legislación Urbanística para abordar con eficacia los problemas de accesibilidad, entendiendo la accesibilidad como un concepto amplio e integral que supera el de simple movilidad y supresión de barreras arquitectónicas o físicas para garantizar la posibilidad de uso y disfrute del espacio urbano y del medio natural, accediendo a sus servicios y equipamientos.

    En este sentido es fundamental tener en cuenta el modelo de ciudad, buscando estructuras urbanas que faciliten y potencien la accesibilidad desde sus orígenes. Para ello el planeamiento urbanístico es el instrumento adecuado y optimo ya que su función es precisamente la ordenación del espacio urbano a dos niveles: el global del conjunto de la ciudad y el de detalle o más pormenorizado de cada uno de sus áreas o barrios.

El Plan General municipal, con el nombre que se le dé en cada CCAA, es el adecuado para contemplar un modelo de ciudad y una estructura urbana global

El Plan Parcial es el adecuado para ordenar y diseñar las nuevas áreas urbanas de forma accesible.

    Para ello existen tanto en la legislación estatal supletoria como en las diversas legislaciones autonómicas figuras de planeamiento adecuadas:

·                      El Plan municipal, con el nombre que se le de en cada CCAA, es el adecuado para contemplar un modelo de ciudad y una estructura urbana global acorde con el objetivo de accesibilidad y para regular y en su caso, diseñar el suelo urbano conforme a la normativa sobre accesibilidad.

·                      El Plan Parcial es el adecuado para ordenar y diseñar las nuevas áreas urbanas de forma accesible.

    Ya hemos visto con el ejemplo de Navarra, en el que se ha elevado ha rango de disposición obligatoria para todo el planeamiento de la Comunidad, como en las determinaciones de estos dos tipos de planes se pueden incorporar perfectamente las disposiciones que emanan de la legislación sobre accesibilidad. 

Los Planes Especiales de Mejora del Medio Urbano o de Reforma Interior en suelo urbano, destinados a realizar operaciones para resolver problemas concretos o mejorar las condiciones en general de las áreas urbanas, podrían utilizarse para operaciones de mejora de la accesibilidad, adecuándose a los Planes Especiales de Actuación

    Queda por analizar cual sería la figura más adecuada para acometer la reordenación de las zonas o barrios existentes, en tanto no se revisa o se redacta un nuevo Plan Municipal o incluso como complemento o desarrollo del mismo para poder tratar más en detalle todos los problemas. Pues bien tanto en la legislación estatal como en las diversas legislaciones autonómicas existe una figura que con algunas variaciones en el nombre se adecua perfectamente al objetivo de reordenación de una zona para hacerla accesible:

·          Planes Especiales de Mejora del Medio Urbano o de Reforma Interior en suelo urbano destinados a realizar operaciones para resolver problemas concretos o mejorar las condiciones en general de las áreas urbanas, Estos Planes Especiales se caracterizan por la amplitud y versatilidad del contenido que les asignan las leyes urbanísticas, de tal forma que se podrían adecuar perfectamente a los Planes Especiales de Actuación definidos en la legislación sobre accesibilidad e integrar a la mayoría de los llamados Planes de Accesibilidad que se vienen realizando. La iniciativa para su redacción es municipal y su tramitación, efectividad, vigencia y efectos es la propia de cualquier Plan urbanístico, entre cuyas características cabe destacar: tramite de información pública obligatorio, aprobación por el Pleno Municipal, efectividad y obligatoriedad inmediata para la Administración y los particulares...

    Por otra parte merece resaltar alguno de los nuevos instrumentos normativos o de planeamiento creados en las legislaciones Autonómicas por cuando podrían desempeñar un papel importante en el refuerzo de la eficacia de la normativa sobre accesibilidad al integrarla con la urbanística:

·          En Canarias las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico y Las Instrucciones Técnicas del Planeamiento Urbanístico entre cuyas determinaciones está la concreción de los estándares de equipamientos para las primeras y la fijación de criterios sobre soluciones tipo para cuestiones de planeamiento y de modelos de regulación de la ordenación urbanística para las segunda, serían instrumentos idóneos para establecer a nivel supramunicipal la integración y coordinación con la regulación sobre accesibilidad.

·          En La Rioja las Normas Urbanísticas Regionales cuyo objeto es establecer para la totalidad de la Comunidad Autónoma la normativa de carácter general sobre protección y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación serían el instrumento también adecuado para coordinar e integrar la normativa sobre accesibilidad.

En casi todas las CCAA existe algún tipo e instrumento, Normas Subsidiarias o similar, en el que, al menos para los municipios que no tienen Plan Municipal, se pueden establecer normas de carácter general y en el que se podrían incorporar las normas sobre accesibilidad de aplicación en todo el territorio de la Comunidad.

    En general en todas las CCAA existe algún tipo e instrumento, Normas Subsidiarias o similar, en el que, al menos para los municipios que no tienen Plan Municipal, se pueden establecer normas de carácter general y en el que se podrían incorporar las normas sobre accesibilidad.

    En conclusión parece claro que existen suficientes y adecuados tipos de planes urbanísticos para poder abordar los problemas de accesibilidad e incorporar la regulación sobre la misma.

1.1.8.  Conclusiones

La legislación urbanística es un instrumento básico para la consecución de un medio urbano accesible

No existe en la legislación urbanística vigente una conciencia suficiente del problema y de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la consecución de un medio urbano accesible

    Como resumen del análisis realizado cabe destacar las siguientes Conclusiones:

·        La legislación urbanística es un instrumento básico para la consecución de un medio urbano accesible, en cuanto a su capacidad para ordenar y regular la utilización del espacio y las obligaciones de los distintos agentes implicados en su creación.

·          La legislación urbanística reúne las cualidades de vocación e idoneidad para abordar la regulación de la accesibilidad, dados sus objetivos y funciones básicas de garantizar la calidad de vida en las ciudades y la primacía del interés general sobre el particular partiendo de la concepción de la ciudad como un espacio y un derecho colectivo.

·          La legislación urbanística vigente revela la carencia de una conciencia suficiente del problema y de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la consecución de un medio urbano accesible, como lo demuestra el que:

·          En la legislación Estatal, aunque al establecer el régimen jurídico de la propiedad y definir genéricamente los deberes de los propietarios se sientan las bases para legitimar las condiciones que se pueden imponer a los propietarios en función del objetivo de accesibilidad, no existe ninguna referencia expresa a las normas de accesibilidad entre los deberes legales de los propietarios de toda clase de terreno y edificación incluidas en el Art. 19 Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación.

La legislación urbanística de Navarra representa un perfecto ejemplo de integración de la normativa urbanística y la de accesibilidad y de coherencia con el objetivo de conseguir un medio urbano accesible. 

En un segundo nivel la legislación de La Rioja representa un gran avance al incluir la accesibilidad como uno de los requisitos exigibles en el planeamiento y diseño de las nuevas áreas urbanas

·         Solamente en cuatro de las nuevas legislaciones urbanísticas Autonómicas se plantea algún tipo de coordinación o integración entre la normativa urbanística y la de accesibilidad y ello con un grado muy desigual de coherencia o intensidad.

·         La legislación urbanística de Navarra representa un perfecto ejemplo de integración de la normativa urbanística y la de accesibilidad y de coherencia con el objetivo de conseguir un medio urbano accesible.

·         En un segundo nivel la legislación de La Rioja representa un gran avance al incluir la accesibilidad como uno de los requisitos exigibles en el planeamiento y diseño de las nuevas áreas urbanas (Planes Parciales).

El planeamiento urbanístico es un instrumento adecuado y optimo para abordar con eficacia los problemas de accesibilidad

Varias de las nuevas legislaciones Autonómicas definen instrumentos normativos o de planeamiento de ámbito supramunicipal que podrían desempeñar un papel importante en el refuerzo de la eficacia de la normativa sobre accesibilidad al integrarla con la urbanística.

·         El planeamiento urbanístico es un instrumento adecuado y optimo para abordar con eficacia los problemas de accesibilidad en sus distintos niveles de exigencia y ámbitos de actuación:

·         El Plan municipal, para planificar un modelo de ciudad y una estructura urbana global acorde con el objetivo de accesibilidad y para regular y en su caso, diseñar el suelo urbano conforme a la normativa sobre accesibilidad.

·         El Plan Parcial para ordenar y diseñar las nuevas áreas urbanas de forma accesible.

·         Los Planes Especiales de mejora del medio urbano o de reforma interior para realizar Planes de Accesibilidad y acometer las reformas necesarias en el suelo urbano.

·         Varias de las nuevas legislaciones Autonómicas definen instrumentos normativos o de planeamiento de ámbito supramunicipal que podrían desempeñar un papel importante en el refuerzo de la eficacia de la normativa sobre accesibilidad al integrarla con la urbanística.

1.2.  Las Ordenanzas Municipales

1.2.1. Análisis

Las Ordenanzas Municipales constituyen, el último eslabón de la cadena normativa que concreta, especifica y completa para un ámbito determinado la legislación o normativa de rango superior Estatal o Autonómica.

Su efectividad es, en la practica, mayor que la que la de la legislación de rango superior

    Las Ordenanzas Municipales constituyen, desde el punto de vista de la ordenación del espacio urbano y de la edificación, el último eslabón de la cadena normativa que concreta, especifica y completa para un ámbito determinado la legislación o normativa de rango superior Estatal o Autonómica.

    Su importancia es fundamental ya que su efectividad es, en la practica, mayor que la que la de la legislación de rango superior puesto que no solo suponen un marco normativo cuyo incumplimiento puede provocar una sanción, sino que al estar todas las obras de urbanización y edificación sujetas a la concesión de Licencia Municipal y el otorgamiento de esta depender del cumplimiento de las ordenanzas municipales, tienen una gran capacidad de operación y un alto grado de ejecutividad.

    Actualmente si consideramos que existen más de 8.000 municipios en España y de ellos más de 6.000 con más de 10.000 habitantes, la situación es muy diversa y difícil de inventariar y analizar en su totalidad. Sin embargo y a partir de un muestro realizado, en el que se ha procurado incluir Ordenanzas de distintas épocas y tipos de municipios, se pueden extraer algunas consideraciones de carácter general.

Se observa una evolución positiva desde las primeras Ordenanzas Municipales elaboradas al principio de los 80, que refleja la positiva influencia de la promulgación de las Leyes Autonómicas sobre Accesibilidad,

    En primer lugar se observa una evolución positiva desde las primeras Ordenanzas Municipales elaboradas al principio de los 80, que traducen las primeras preocupaciones y toma de conciencia sobre los problemas de accesibilidad pero que plantean todavía unas normas muy simples referidas a los principales elementos constitutivos de barreras para la accesibilidad: ancho de aceras, pavimentos, cruces etc. pero sin especificaciones muy precisas.

    A partir de esta primera época las Ordenanzas de la década de los 90 van siendo más precisas y elaboradas, incorporando en muchos casos gráficos con soluciones tipo que sirven de ejemplo para su aplicación. 

    Se aprecia en esta evolución y mejora la aparición de la Legislación Autonómica, que las Ordenanzas Municipales desarrollan y concretan, en algunos casos, incluso imponiendo medidas más restrictivas que las de la correspondiente legislación, sobre todo en relación con el ancho mínimo de las aceras.

    En general la estructura es muy similar en todos los casos analizados. El ámbito de aplicación son las vías, parques y edificios públicos e incluyen las prescripciones relativas a evitar las barreras y posibilitar la movilidad y accesibilidad: ancho mínimo de aceras, pavimentos, pendientes, cruces, rampas, escaleras, mobiliario urbano, señales, esquinas y trazados etc.

Hay una cierta dispersión y diversidad en la casuística concreta que no siempre parece justificada

    Los requisitos y estándares exigidos en todos estos elementos responden, como ya se ha dicho, en general a lo establecido en la Legislación Autonómica correspondiente, con algún aumento en las exigencias establecidas por estas, lo que da como resultado, una cierta dispersión y diversidad en la casuística concreta que no siempre parece justificada, aunque predomine la coincidencia y uniformidad de criterios y soluciones propuestas.

    Es de señalar que aunque, en general incluyen a parques y jardines públicos en su campo de aplicación, hay muy pocas regulaciones específicas, aplicándose las del resto del viario, con la salvedad de los pavimentos cuya calidad se regula en función del grado de compacidad. Se echa en falta una normativa más adecuada a la singularidad de estos espacios, con unos requerimientos propios referidos, por ejemplo, a áreas de descanso, itinerarios etc.

    En la mayoría de los casos la Ordenanza Municipal sobre Accesibilidad se plantea como una Ordenanza especifica sin ninguna vinculación con las Ordenanzas Urbanísticas y de la Edificación o con el Planeamiento urbanístico, que es donde se regulan de forma genérica las condiciones que debe cumplir el espacio urbano (viario, plazas, parques etc.) y la edificación, lo que les confiere un carácter sectorial y puede restarles efectividad.

    Existen sin embargo, sobre todo en las Ordenanzas de la década de los 90, ejemplos que indican una positiva tendencia a romper esta marginalidad y falta de coordinación, bien introduciendo las exigencias de accesibilidad entre el conjunto de las normas de urbanización de los Planes Generales de Ordenación Urbana o, cuando estos ya existen, especificando claramente que las nuevas Ordenanzas sobre Accesibilidad serán de aplicación al planeamiento urbanístico y a los proyectos de urbanización.

1.2.2. Conclusiones

Todavía predomina un planteamiento sectorial como Ordenanzas específicas sin conexión con las normas que regulan los procesos de urbanización y edificación desde sus inicios: Normas Urbanísticas y Ordenanzas de Edificación. 

La regulación de los parques públicos no recoge suficientemente la singularidad de estos espacios y de sus itinerarios respecto al resto del viario urbano  

Como conclusión podríamos resumir que:

·          En general las Ordenanzas Municipales suponen una transposición con algunas concreciones y en algunos casos mayores exigencias, de las correspondientes legislaciones Autonómicas sobre Accesibilidad.

·          Aunque empieza a aparecer una evolución positiva hacia una mayor coordinación e integración, todavía predomina un planteamiento sectorial como Ordenanzas específicas sin conexión con las normas que regulan los procesos de urbanización y edificación desde sus inicios: Normas Urbanísticas y Ordenanzas de Edificación.

·          La regulación de los parques públicos no recoge suficientemente la singularidad de estos espacios y de sus itinerarios respecto al resto del viario urbano.

2.    Los Planes de Accesibilidad

2.1. Objeto y Contenido del Análisis

No se pretende hacer un análisis exhaustivo de los Planes Especiales de Accesibilidad realizados y evaluar su calidad técnica. Se trata de analizar la adecuación de su contenido, metodología y configuración instrumental para cumplir sus funciones y objetivos así como de identificar los puntos débiles que lo estén dificultando.

    Los Planes de Especiales de Accesibilidad constituyen el intento más relevante, hasta el momento, de desarrollar un instrumento operativo para resolver los problemas de accesibilidad urbana. Fruto, en la mayoría de los casos, de Convenios entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las Corporaciones Locales y otros como las Comunidades Autónomas y la Fundación ONCE, han tenido importantes repercusiones, no solo en resultados concretos en las ciudades o pueblos donde se han realizado, sino en el impulso de la toma de conciencia general sobre el problema y en la asunción de la accesibilidad como un requerimiento básico del medio urbano.

    La inclusión en las legislaciones sobre Accesibilidad de las 17 Comunidades Autónomas de los Planes Especiales de Actuación como instrumento normativo para modificar actuaciones urbanísticas haciéndolas accesibles revelan la generalización de estas toma de conciencia.

    Sin embargo, transcurrido ya un tiempo suficiente desde el inicio de la puesta en marcha de las primeras iniciativas ¿en 1993? los efectos globales realmente conseguidos no parecen concordantes con el gran esfuerzo realizado. Los resultados de la evaluación realizada que analizáremos con mas detalle posteriormente parece que así lo demuestran.

    El objeto de este informe será, por tanto, analizar y evaluar los Planes Especiales de Accesibilidad desde el punto de vista de su capacidad operativa para transformar el medio urbano haciéndolo accesible.

    No se pretende en consecuencia hacer un análisis exhaustivo de los Planes Especiales de Accesibilidad realizados y de evaluar su calidad técnica, lo que sería prácticamente inviable en el marco del presente trabajo, dado el gran número existente, su diversidad y dispersión, resultando difícil, incluso, poder acceder a la documentación de todos ellos.

    Se trata, más bien, de analizar la adecuación del contenido, metodología y en definitiva de la configuración instrumental de los Planes Especiales de Accesibilidad para cumplir sus funciones y objetivos y de identificar las claves, que, en su caso, lo estén dificultando.

    Para realizar este trabajo se ha estudiado una muestra representativa de Planes Especiales de Accesibilidad, abarcando distintas áreas geográficas, escala del ámbito de actuación, época etc. y las Guías existentes para su redacción, buscando, además de un conocimiento genérico de los mismos, descubrir elementos comunes o diferenciadores que supongan las mejores aportaciones o los mayores errores, así como el proceso de evolución y avance que se ha ido produciendo con la acumulación de experiencias.

2.2.  Aspectos Generales

En el análisis de los PEAs destaca la disparidad de presupuestos, de tipo de municipios y tamaño de núcleos urbanos, la dispersión geográfica y las diferencias entre Comunidades Autónomas, sin que parezca que todo ello responda a algún tipo de criterio, estrategia territorial o coherencia.

La existencia de una Ley no basta. Los imperativos legales tardan tiempo en ser efectivos. Tiempo que va ligado por un lado a su asimilación como tal imperativo por los encargados de cumplirlo y por la sociedad en general para exigir su cumplimiento y por otro a la capacidad técnica y económica para cumplirlos.

    La primera reflexión que se plantea se refiere a la propia relación de PEAs existentes, en la que destaca la disparidad de presupuestos, diversidad de tipo de municipios y tamaño de núcleos urbanos, dispersión geográfica y diferencias entre Comunidades Autónomas, sin que parezca que todo ello responda a algún tipo de criterio, estrategia territorial o coherencia, por ejemplo entre tamaño de municipio /tipología/ presupuesto etc.

    Ello tiene que ver, sin duda, con la génesis de la puesta en marcha del proceso (Convenios INSERSO /Ayuntamiento /CCAA /ONCE) y no se puede considerar en absoluto como un factor negativo, pero nos da algunas claves para entender o caracterizar la situación actual.

    En primer lugar demuestra como la existencia de una Ley no basta para solucionar un problema (aunque en muchos casos, como el que nos ocupa, es el primer paso imprescindible) y corrobora que los imperativos legales tardan tiempo en ser efectivos. Tiempo que va ligado por un lado a su asimilación como tal imperativo por los encargados de cumplirlo y por la sociedad en general para exigir su cumplimiento y por otro a la capacidad técnica y económica para cumplirlos.

    Ello es así si tenemos en cuenta que en 15 de las legislaciones sobre accesibilidad de las CCAA se contempla como obligatoria la redacción de un PEA municipal, siendo en las otras dos solamente obligatorio para acceder a determinadas ayudas o subvenciones, lo que no se corresponde en absoluto con el número de planes existentes. 

Para que una Ley sea efectiva es preciso actuar sobre dos frentes principalmente: reforzar la conciencia colectiva y el compromiso con la misma de los responsables de su cumplimiento y aplicación y mejorar o apoyar su capacidad técnica y económica para ello.

    Frente a esta situación cabe resaltar que, si queremos que la ley sea efectiva o al menos acortar el tiempo que sus imperativos tardan en serlo realmente, es preciso actuar sobre dos frentes principalmente: reforzar la conciencia colectiva y el compromiso con la misma de los responsables de su cumplimiento y mejorar o apoyar la capacidad técnica y económica de los mismos para cumplirla.

    En segundo lugar la disparidad de planes podría también ser un reflejo de la comentada (ver Capítulo 6) falta de definición precisa de la figura de los PEAs en las legislaciones autonómicas. Si bien en ciertos aspectos la diversidad no solo es inevitable sino necesaria y deseable en función de las diferencias del medio sobre el que se va a actuar, piénsese por ejemplo en las diferencias entre una ciudad y el medio rural, cabría plantearse la necesidad de establecer algún criterio o baremo para establecer los ámbitos de los PEAs (uno o varios según el tamaño del núcleo urbano por ejemplo) o de diferenciar distintos niveles o tipos de PEAs en función del ámbito: general y estratégico para todo el núcleo urbano si es una ciudad grande y de detalle por barrios y para núcleos urbanos pequeños...

    Por último la ausencia de criterios territoriales (en unos casos se están desarrollando PEAs en las capitales de provincia en otros únicamente en núcleos pequeños etc.) puede estar mermando la eficacia de los esfuerzos que se están realizando. Aunque se parte del principio de que siempre es positivo que se realice un PEA, dado que los recursos no son ilimitados, quizá sería recomendable, en aras de una mayor efectividad, incorporar criterios de prioridad en función de factores como: población afectada (no solo en términos cuantitativos sino cualitativos, por ejemplo primar núcleos que sean cabecera de comarca), capacidad de servir de ejemplo e incentivar la toma de conciencia (áreas emblemáticas...) situaciones singulares por sus dificultades, creación de redes territoriales de accesibilidad etc.

2.3. El Contenido y Naturaleza de los Planes

    Ya se ha comentado la falta de regulación jurídica especifica[2]. La mayoría de las leyes autonómicas definen tres o cuatro requisitos a seguir y dejan el resto del contenido a la libre interpretación de cada municipio. Ello parece, en principio justificado, por la dificultad de abordar desde una Ley la diversidad de situaciones y de tipos de municipios pero supone un cierto vacío conceptual y jurídico en cuanto a la definición de lo que se quiere exigir como imperativo legal. Vacío que se podría llenar con desarrollos reglamentarios, pero frente a los que, en cualquier caso, se plantea la duda de sí es conveniente una definición muy precisa del instrumento lo que reduciría su capacidad para adaptarse a realidades distintas, o si es mejor definir con mas precisión los objetivos y los resultados que se quieren obtener, admitiendo, en cambio, una cierta flexibilidad en su contenido en función de las circunstancias.

    En cuanto a los PEAs analizados aunque existe también diversidad de metodologías y contenidos se observa una cada vez mayor aproximación entre las mismas y un avance en el grado de definición y sobre todo en su concepción como documento de actuación y no solo como una acumulación de datos y de información.

    Se podría decir que desde que se inició la realización de los primeros PEAs se ha recorrido un largo camino en el que se ha ido avanzando positivamente incorporando una visión más operativa y estratégica. Ello se refleja sobre todo en la Guía para la Redacción de un Plan de Accesibilidad elaborada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el Real Patronato de Prevención y Atención a Personas con Minusvalías algunas de cuyas propuestas comentaremos o ampliaremos mas adelante.

Los PEAs representan un buen documento informativo de la situación de la accesibilidad en cuanto a las barreras existentes, aunque en algunos casos se incluye un exceso de información no relevante.

Las soluciones propuestas tienen, en general, un nivel técnico correcto y adecuado desde el punto de vista de la accesibilidad pero adolecen de una perspectiva excesivamente sectorial.

    En conjunto cabe resaltar las siguientes características:

    Los PEAs representan un buen documento informativo de la situación de la accesibilidad en cuanto a las barreras existentes. En algunos casos se incluye un exceso de información no relevante sobre las características del municipio que resta intensidad al conocimiento y diagnóstico de otros aspectos claves, faltando, sin embargo, un diagnóstico integrado referido a aspectos como: la accesibilidad en relación con las necesidades o características de la movilidad en los núcleos o ámbitos de actuación, la funcionalidad de la estructura urbana, los flujos de población, la calidad de vida etc. La propuesta metodológica respecto a la recogida de información de la referida Guía para la Redacción de PMA supone un avance en este sentido.

    Las soluciones propuestas tienen, en general, un nivel técnico correcto y adecuado desde el punto de vista de la accesibilidad y, por supuesto, adaptado a la normativa existente al respecto, pero adolecen de una perspectiva excesivamente sectorial lo que puede representar posteriormente dificultades para su implantación o comprometer su duración futura. Por ejemplo en el caso de las soluciones para resolver o facilitar cruces peatonales en rotondas o encrucijadas con muchas vías o de peatonalizaciones de calles etc. debería estudiarse el tráfico en su conjunto y las consecuencias de las soluciones propuestas para el conjunto de la movilidad, si no se quiere correr el riesgo de entrar en conflicto con los criterios o propuestas de otras áreas municipales, como la de tráfico, o correr el peligro de que las obras ejecutadas al amparo del Plan de Accesibilidad se modifique posteriormente cuando otros intereses mas fuertes logren imponerse.

Los PEAs han ido incorporando un cierto planteamiento estratégico, planteando prioridades y etapas de actuación pero de una forma aún débil.

    Los PEAs han ido incorporando un cierto planteamiento estratégico, planteando prioridades y etapas de actuación pero de una forma aún débil, en general respondiendo a criterios de valoración basados en factores desagregados de flujos de población o económicos sin tener en cuenta otros factores como la demanda, la rentabilidad social, oportunidad de la realización de las obras, facilidad técnica, efecto sinérgico etc. También en este sentido coinciden las propuestas de la referida Guía para la Redacción de PMA donde se recomienda introducir los factores mencionados como criterios de priorización de actuaciones y sobre todo al advertir de que se debe tener en cuenta las obras municipales programadas e incorporar las previsiones de las obras de mantenimiento de la ciudad y de los servicios al Plan de Accesibilidad para acelerar su ejecución. Se trata en definitiva de superar el carácter excesivamente sectorial y casi al margen del resto de la actividad urbanizadora del municipio con que se planteaban inicialmente algunos PEAs

Los PEAs se conciben como un documento técnico estático y acabado en si mismo, cuando deberían de ser una parte de un proceso más amplio y de mayor alcance que la supresión de barreras físicas.

    Los PEAs se conciben como un documento técnico estático y acabado en si mismo, cuando deberían de ser una parte de un proceso que puede comenzar con la decisión de su realización como desencadenante de una operación o política urbana compleja y ambiciosa que incluiría a corto y medio plazo, quizá como las más importantes, actuaciones sobre el medio físico suprimiendo barreras, pero también de cambios en la gestión municipal de los servicios e infraestructuras y en la conciencia ciudadana en general, con actuación tales como reordenación del tráfico y del tiempo de los semáforos, colocación de contenedores, vigilancia de obstáculos, coches mal aparcados etc. y a más largo plazo una reflexión general sobre el modelo de ciudad con planteamientos integrales que afronten el problema desde sus orígenes, estudiando las distintas necesidades y requerimientos de los distintos grupos sociales y planificando entornos urbanos que simplifiquen y faciliten la vida todos, haciéndolos más utilizables por más gente. Respondiendo, en definitiva a un concepto de accesibilidad que supera el de simple movilidad y supresión de barreras arquitectónicas o físicas y que no significa solo que la gente pueda llegar a donde tiene que ir si no "acercarle" o llevarle lo que necesitan, garantizando la posibilidad de uso y disfrute del espacio urbano de sus servicios y equipamientos.

    Una vez más la mencionada Guía para la Redacción de Planes Municipales de Accesibilidad supone un avance respecto a los planteamientos anteriores, al incluir, en primer lugar, el estudio del conjunto de las disposiciones municipales para determinar cuales son contrarias a la normativa de accesibilidad y proponer las modificaciones pertinentes y al apuntar, la necesidad de incorporar criterios de accesibilidad en el planeamiento municipal, tanto desde el punto de vista de los criterios de ordenación como en el desarrollo de la normativa urbanística y, en segundo lugar, al plantear entre las recomendaciones técnicas y de gestión la necesidad de que el Plan de Accesibilidad se redacte teniendo en cuenta la opinión de todas las partes implicadas propiciando la participación de los ciudadanos, de todas las áreas municipales, de las instituciones públicas y de las empresas privadas. Así mismo merece destacarse la propuesta que se hace de implantar un sistema de seguimiento de la ejecución del plan que permita controlar el grado de cumplimiento y corregir y realizar las adaptaciones oportunas.

Se vislumbra una evolución en la concepción de los PEAs desde los iniciales planteamientos sectoriales, tecnocráticos y estáticos hacía una visión mas holística y dinámica de su papel como instrumento para la actuación

    Se vislumbra, por tanto, una evolución en la concepción de los PEAs desde los iniciales planteamientos sectoriales, tecnocráticos y estáticos hacía una visión mas holística y dinámica de su papel como instrumento para la actuación, incorporando planteamientos estratégicos, criterios de oportunidad, y respondiendo a una visión mas integrada del concepto de accesibilidad y a una toma de conciencia de que su elaboración no sea solo un problema técnico si no que se enmarque en un proceso participativo y de coordinación con otras políticas municipales.

    Esta incipiente evolución (la Guía que es su mejor exponente apareció en mayo del 2000) no se haya todavía suficientemente asumida ni reflejada en la mayoría de los PEAs, y adolece todavía de una visión unidimensional y excesivamente identificadora del Plan únicamente como un documento técnico y no como una autentica política urbana municipal.

2.3.1.Lecciones aprendidas

Es importante recordar las lecciones aprendidas a través de las ricas y númerosas experiencias de políticas urbanas que se vienen realizando en relación con otros objetivos de mejora urbana.

El éxito de cualquier política urbana depende en gran medida del grado de concienciación y compromiso colectivo sobre la importancia del problema y la necesidad de resolverlo.

    En este sentido conviene recordar las lecciones aprendidas a través de las ricas y númerosas experiencias de políticas urbanas que se vienen realizando en relación con otros objetivos de mejora urbana como la rehabilitación de cascos históricos, la mejora medioambiental a través del desarrollo de Agendas Locales 21, los programas locales de desarrollo social y económico etc. de entre las que cabe destacar las siguientes:

·          El éxito de cualquier política urbana depende en gran medida del grado de concienciación y compromiso colectivo sobre la importancia del problema y la necesidad de resolverlo.

·          Se necesitan visiones integrales que vayan al origen de los problemas identificando las causas, los agentes implicados, su relación con otros sectores etc. para aprovechar sinergias y evitar que las soluciones que se planteen no tengan efectos colaterales negativos o que dificulten su realización. En muchos casos la actuación sectorial sobre algunos problemas no los resuelvan si no se tiene en cuenta los condicionantes que están en el origen de los mismos. Pensemos por ejemplo la dificultad de llevar a cabo una política de favorecer la accesibilidad en una ciudad con una estructura urbana dispersa, con una distribución de usos muy polarizada y de muy baja densidad La relación entre los usos del suelo y las necesidades de movilidad y entre la estructura urbana y la posibilidad de implantar itinerarios accesibles viables parecen por tanto evidentes.

Son necesarios planteamientos estratégicos diversos. La participación ciudadana y de todos los agentes sociales y económicos es un factor esencial para el éxito de las políticas urbanas.

·          Son necesarios planteamientos estratégicos que tengan en cuenta el largo, medio y corto plazo, distintos ámbitos y niveles de actuación, criterios de oportunidad de las actuaciones etc.

·          Es necesario involucrar y coordinar las actuaciones de los distintos agentes públicos y privados que intervienen en la ciudad.

·          Es necesario buscar la compatibilidad entre flexibilidad, que permita adecuarse a las circunstancias cambiantes propias de un elemento dinámico como es la realidad urbana, y control de que las actuaciones se adecuen a los objetivos perseguidos.

Ello significa un nuevo tipo de forma de actuar cuyas características fundamentales pueden resumirse como:

·          Son necesarias políticas integradas que coordinen la planificación espacial y estratégica con las medidas técnicas y sectoriales. Ello permitirá dirigirse a la causa de los problemas y no solo a sus efectos.

·          La buena gestión y el seguimiento de las actuaciones es un aspecto fundamental para la eficacia de las políticas urbanas. Es necesario reforzar papel de la Administración local y mejorar la coordinación entre los distintos niveles y sectores de la Administración

·          La participación ciudadana y de todos los agentes sociales y económicos es un factor esencial para el éxito de las políticas urbanas

    En conclusión es necesario contar con proyectos integrados, capaces de ilusionar e implicar a la población afectada en colaboración con los poderes públicos.

2.3.2. Recomendaciones

El diseño del Plan Municipal de Accesibilidad debe ser un proceso integral. Uno de sus elementos, el documento técnico de información y propuesta de supresión de barreras físicas es, quizá el más importante, pero se debe enmarcar y acompañar con diversos análisis y propuestas.

Para reforzar el carácter jurídico-normativo de estos Planes de Actuación institucionalizando los procesos de participación pública y ampliando su perspectiva, se podrían asimilar a alguna de las figuras de planeamiento previstas en la legislación urbanística y tramitarlos como tales. En concreto la figura más adecuada sería los Planes Especiales de Reforma Interior o de Mejora Urbana

    Considerar desde de esta perspectiva el Plan Municipal de Accesibilidad implica el diseño del mismo como un proceso integral en el que el documento técnico de información y propuesta de supresión de barreras físicas es uno de sus elementos, quizá él más importante, pero que se debe enmarcar y acompañar con:

·          Propuesta de procesos de participación, concienciación y consulta de todos los agentes implicados: afectados y ciudadanos en general, servicios y departamentos municipales, otras administraciones e instituciones, sector privado etc.

·          Análisis global sobre los problemas de accesibilidad en la ciudad al nivel que sea necesario para establecer una estrategia general, definir los distintos instrumentos de intervención y elegir las distintas zonas de actuación. En este sentido habría que plantearse los diferentes tipos de Planes que pueden ser necesarios en función del ámbito. En una gran ciudad, Madrid como exponente máximo, no parece viable plantear un único Plan de Accesibilidad siguiendo el modelo actual.

·          Análisis multisectorial de los problemas tratando de identificar las causas, agentes implicados y relaciones con otros sectores o problemas. Por ejemplo problemas de mantenimiento o de ejecución de la urbanización y los servicios, de desacierto en la elección de materiales, de diseño de la circulación o de indisciplina en el tráfico etc.

·          Propuestas de gestión y actuación dirigidas a los distintos campos y sectores con incidencia en la accesibilidad: la ordenación y normativa urbanística, los departamentos de obras, mantenimiento y servicios, los departamentos encargados del tráfico etc.

·                      Diseño e implantación de mecanismos de seguimiento y control del desarrollo y puesta en práctica del Plan que permitan evaluar sus resultados y realizar las necesarias adaptaciones o revisiones.

·                      Refuerzo del papel de las determinaciones técnicas y normativas del Plan como instrumento vinculante para la Administración y los particulares. 

    Todo ello nos lleva a diferenciar entre el Plan Municipal de Accesibilidad global, de acuerdo con el concepto amplio e integral expuesto y concebido como una autentica política municipal y lo que podrían denominarse Planes de Actuación para la Accesibilidad como documentos operativos concretos, referidos a las obras, actuaciones y determinaciones necesarias para suprimir las barreras físicas en barrios o áreas concretas, o en todo el ámbito urbano en caso de núcleos pequeños. Estos documentos de un carácter predominantemente técnico podrían asimilarse a la mayor parte de los actuales PEAs pero en ningún caso se considera que agotan los requisitos que debe cumplir un Plan Municipal de Accesibilidad para ser eficaz.

    Una respuesta a gran parte de los requerimientos anteriores que permitiría tanto reforzar el carácter jurídico-normativo de estos Planes de Actuación como institucionalizar los procesos de participación pública y ampliar su perspectiva, podría ser asimilarlos a alguna de las figuras de planeamiento previstas en la legislación urbanística y tramitarlos como tales. En concreto la figura mas adecuada serían los Planes Especiales de Reforma Interior o de Mejora Urbana

2.4.       Análisis de las ciudades evaluadas en las que existe Plan Especial de Accesibilidad.

Los datos de las evaluaciones realizadas en las ciudades en las que existe PEA no se pueden considerar de ninguna manera como demostrativos de su grado de cumplimiento, aunque pueden tener relevancia en términos comparativos como indicador de la efectividad de dichos planes.

En este sentido se advierte que su existencia no tiene una repercusión relevante en el marco global de la ciudad.

    El objetivo fundamental del trabajo de campo fue evaluar las condiciones de accesibilidad de una muestra representativa de ciudades españolas que nos permitiese hacer un diagnóstico de la situación. No se planteaba, pues, como objetivo directo evaluar los resultados de los PEAs lo que hubiese requerido un estudio específico con un diseño distinto en cuanto a la identificación de itinerarios.

    Por tanto, los datos de la evaluación realizadas en las ciudades en las que existe PEA no se pueden considerar de ninguna manera como demostrativos del grado de cumplimiento de los PEAs. No obstante se considera que, dado el criterio de aleatoriedad con el que se planteó la elección de itinerarios, pueden tener relevancia en términos comparativos como indicador de la efectividad de dichos planes, no solo en cuanto a los resultados directos en sus ámbitos de actuación (toda o parte del área urbana dependiendo de los casos), sino también en cuanto signos de toma de conciencia de los problemas de accesibilidad a la vez que elementos de concienciación sobre los mismos.

    En el apartado correspondiente (3.5.3 de este Informe sobre Urbanismo), dentro del contexto del análisis de la evaluación realizada con el trabajo de campo, se analizan en profundidad los resultados correspondientes a las referidas ciudades donde existe PEA, por ello únicamente comentaremos aquí las conclusiones más relevantes de dicho análisis

    En su conjunto los datos de estas ciudades en cuanto a la accesibilidad global no arrojan grandes diferencias con los de la totalidad de la muestra e incluso son peores en cuanto al porcentaje de Itinerarios inaccesibles en todos su recorrido, un 63,6% frente al 61, %.

    Aunque, evidentemente, estos datos no son validos para evaluar, como ya se ha dicho, la eficacia de los PEAs, pues ello exigiría un estudio especifico ceñido a su ámbito de actuación, si se puede advertir que su existencia no tiene una repercusión relevante en el marco global de la ciudad.

2.5.  Conclusiones

Los Planes de Especiales de Accesibilidad constituyen el intento más relevante, hasta el momento, de desarrollar un instrumento operativo para resolver los problemas de accesibilidad urbana.

Sin embargo los efectos globales realmente conseguidos no parecen concordantes con el gran esfuerzo realizado ni con los imperativos legales.

Como resumen del análisis realizado cabe plantear las siguientes conclusiones:

·          Los Planes de Especiales de Accesibilidad constituyen el intento más relevante, hasta el momento, de desarrollar un instrumento operativo para resolver los problemas de accesibilidad urbana.

·          Sin embargo los efectos globales realmente conseguidos no parecen concordantes con el gran esfuerzo realizado y con los imperativos legales. Entre las causas de este desajuste podemos destacar algunas de tipo general y otras mas concretas referidas al contenido de los Planes.

2.5.1.Aspectos Generales

No existe una suficiente toma de conciencia y compromiso colectivo sobre la importancia del problema y la necesidad de resolverlo.

Ello se refleja en la faltad de criterios definidos y dotación técnica y económica.

·          Ausencia de conciencia colectiva, (de la Administración y de los ciudadanos) sobre su necesidad y de capacidad técnica y económica de las corporaciones locales.

·        Falta de definición sobre el contenido de los Planes, procedimiento de realización, competencias etc.

·            Ausencia de criterios territoriales y de prioridad en la determinación de los municipios en los que se realizan.

·            Falta de criterios definidos y coherentes en la asignación de recursos para su realización

2.5.2.Aspectos de contenido

·                     Los PEAs tienen un nivel técnico correcto como documento informativo y de propuesta en relación con la supresión de barreras físicas, pero adolecen de una perspectiva excesivamente sectorial, falta de una visión integrada de los problemas y de un diagnostico que identifique las causas y a los agentes implicados.

·                     Los PEAs no incorporan suficientemente planteamientos estratégicos, criterios de oportunidad y de coordinación con otras actuaciones o programas municipales.

·                     Los PEAs se conciben como un documento técnico estático y acabado y no como parte de un proceso.

·                     La realización de los PEAs no se asocia, en general, a procesos de participación y concienciación.

·                     No existen suficientes mecanismos de seguimiento.

Sería necesario:

·        Considerar el Plan Municipal de Accesibilidad como una política municipal y no solo como un documento técnico referido a obras de supresión de barreras físicas.

·        Considerar los procesos de participación, consulta y concienciación como parte del Plan

·        Partir de análisis globales de los problemas de accesibilidad en el ámbito urbano

·        Analizar multisectorialmente los problemas, identificando causas y agentes implicados.

·        Implicar en las propuestas de actuación y gestión a los distintos departamentos y campos de actuación municipal.

·        Coordinar las actuaciones de las distintas administraciones, instituciones y agentes privados.

·        Diseñar mecanismos de seguimiento y control.

·        Reforzar el carácter jurídico-normativo de los PEAs y definir mejor todo el proceso administrativo inherente a su aprobación.

·        Diferenciar entre el Plan Municipal de Accesibilidad y lo que podrían denominarse Planes de Actuación para la Accesibilidad como documentos operativos concretos, referidos a las obras, actuaciones y determinaciones necesarias para suprimir las barreras físicas en barrios o áreas concretas, o en todo el ámbito urbano en caso de núcleos pequeños. Estos documentos de un carácter predominantemente técnico podrían identificarse con los actuales PEAs

·        Asimilar a los Planes de Actuación para la Accesibilidad a alguna de las figuras de planeamiento previstas en la legislación urbanística y tramitarlos como tales. En concreto la figura mas adecuada serían los Planes Especiales de Reforma Interior o de mejora urbana.