7. Elementos estructurales: Los agentes y el mercado

    Se incluye este pequeño capítulo final para incorporar determinados aspectos relevantes a la hora de actuar para una mejora de la accesibilidad en la edificación (particularmente en la de tipo residencial). Nos referimos a los Agentes que intervienen en todo el proceso y a las condiciones en las que actúan, de acuerdo a las características y demandas del mercado. No se puede ignorar que las actuaciones además de su dimensión física o legal, tienen otra que podemos denominar ‘estructural’ y es la que engloba las condiciones en las que los agentes –con sus intereses particulares- interaccionan en un proceso industrial, cual es la construcción, y en un mercado. Para el breve desarrollo del capítulo se cuenta con un cuadro descriptor del procesos y características de los agentes así como de los resultados de otras investigaciones sobre los mercados de vivienda y los costes y beneficios de la mejora de accesibilidad.   

7.1. Los agentes del proceso edificatorio1

Como ya se ha comentado en el apartado 2 (Metodología. Agentes intervinientes), en el proceso edificatorio existe un conjunto de agentes a los que les corresponden unas funciones, obligaciones y responsabilidades especificas, necesarias para llevar a buen termino el producto final: el edificio.

    En la Ley de Ordenación de la edificación se describen los agentes actuantes en el proceso edificatorio, asignando a cada uno de ellos el papel que deben cumplir en el mismo. A ellos hemos incorporado a las Administraciones Públicas y Corporativas (Colegios Profesionales), por entender que también actúan en este campo coadyuvando a la mejora de las condiciones de accesibilidad de la edificación.

    En la tabla siguiente hemos relacionado por orden de intervención en el proceso edificatorio a los agentes antes mencionados, indicando sintéticamente su papel en el mismo y las características de su intervención. En las columnas 1 y 2 se destacan aquellas actividades que tienen relación directa con la accesibilidad. En las columnas 3 y 4 se reflejan, en primer lugar, las oportunidades de los agentes de incidir positivamente, mejorando el producto final y en segundo lugar los riesgos o amenazas de la falta de asunción de los criterios de accesibilidad por parte de los mismos.

    En el caso del PROMOTOR se destaca la oportunidad que representa la incorporación del concepto de accesibilidad, entendido como “diseño para todos”, desde el momento mismo de la concepción y programación del hecho edificatorio, que llevaría a obtener un producto con un mayor valor añadido, tanto para los usuarios finales como para la propia promoción, tanto sea esta pública como privada. En este sentido puede ser comparable al valor añadido que en la actualidad representa la incorporación de la “Domótica” o del concepto de “Edificio inteligente”.

    Por el contrario la accesibilidad puede ser considerada por el promotor, en muchos casos como un capitulo o partida donde ahorrar costes, en una actitud similar a la existente cuando se implantó la Seguridad e Higiene de la obra como una actividad con entidad propia en el proceso edificatorio.

    Otro aspecto a destacar es el papel que juegan los TÉCNICOS (Apartados 2, 6 y 7 de la tabla), como agentes determinantes del resultado final, y que en la mayoría de las actuaciones en la edificación, son las mismas personas las que actúan en las sucesivas fases del proceso.

    Es primordial que el concepto de accesibilidad se incorpore al proyecto como un elemento determinante de su funcionalidad, desde el inicio mismo de su concepción, ejerciendo un control eficaz de la ejecución de la obra, introduciendo las modificaciones o mejoras necesarias, para que el resultado final sea realmente accesible y no genere posteriores intervenciones para subsanar barreras no contempladas o sobrevenidas.

    Frente a esta consideración nos encontramos con la amenaza de que la accesibilidad sea contemplada como una normativa mas de aplicación que se trata de ajustar y “hacer cumplir” sobre un proyecto que no ha la ha tenido en cuenta desde el origen según los principios del Diseño Universal. Esta situación se vería agravada si en el proceso de ejecución de la obra, se considera la accesibilidad final del edificio como un aspecto secundario que hay que cumplir para obtener la licencia de ocupación. 

    Especial relevancia tiene el papel de las ADMINISTRACIONES, tanto públicas como corporativas (Colegios Profesionales), en la incorporación efectiva de la accesibilidad al proceso edificatorio, ya que sí bien su cometido esta bien determinado: Exigir el cumplimiento de la normativa vigente, y esta es su mayor fortaleza, también es cierto que en numerosas ocasiones se limita su actuación a una somera comprobación de que en el proyecto o en la obra final se cumplen los requisitos normativos formales más evidentes sin realmente analizar la posibilidad real de accesibilidad al edificio. Hemos comprobado en ocasiones que en algunos edificios, cumpliendo con la pendiente de la rampa de acceso al umbral del edificio, con el tamaño de la puerta del ascensor, y con aseos adaptados, es prácticamente imposible efectuar un recorrido accesible por su interior, ya que los elementos de conexión entre ellos no lo permiten.

    El caso del CONSTRUCTOR se puede asimilar al del promotor, ( en numerosas ocasiones es el mismo), con similares oportunidades y amenazas que aquel, si bien es un agente con menor autonomía dentro del proceso edificatorio, ya que su cometido es ejecutar lo que le encargan por un precio determinado, bajo la directriz de una dirección facultativa.

    Las empresas y laboratorios de CONTROL DE CALIDAD tienen en el ejercicio de  su función de asesores al promotor y a los técnicos intervinientes, su mayor fortaleza por la influencia que pueden tener sobre ellos. Esta circunstancia, representa así mismo su mayor debilidad, puesto que atenderán a los intereses de aquellos si consideran que la accesibilidad no es de su competencia.

    En cuanto a los FABRICANTES Y SUMINISTRADORES de materiales, tal y como indicamos en la tabla tienen la oportunidad de contribuir a la accesibilidad de una forma decisiva con la incorporación de la investigación a los procesos de fabricación de elementos para la construcción, bajo el principio del diseño para todos, pudiendo señalar como ejemplo el caso de los fabricantes de ascensores, cuyas innovaciones tecnológicas han contribuido decisivamente a la incorporación de este elemento en edificios en los que hasta hace poco era impensable su instalación.

    Su mayor amenaza reside en la rutina de los procesos de fabricación  y la resistencia a la innovación y búsqueda de nuevos materiales.

    Por último nos encontramos con el objeto real de la accesibilidad en la edificación: el USUARIO; sin el no tendría sentido ni la edificación ni la accesibilidad, siendo el sujeto receptor de ambas actividades; esta circunstancia es su mayor fortaleza, ya que la exigencia de calidad del producto final (el edificio), debería incorporar la accesibilidad como elemento irrenunciable.

    No obstante la realidad actual nos lleva a considerar que la mayor debilidad de los usuarios respecto a la accesibilidad es la ausencia  de la exigencia de accesibilidad a la hora de adquirir o usar los edificios, ya que no la consideran prioritaria como concepto de calidad.

    Esta circunstancia también se manifiesta en las actuaciones o intervenciones que los usuarios realizan en los edificios, a la vista de los resultados que en numerosas ocasiones no solo no contribuyen a mejorar la accesibilidad sino que la empeoran, con modificaciones que invalidan soluciones accesibles del proyecto inicial.

(*). Fase Clave: Se considera que la inclusión de las condiciones de accesibilidad en la fase de proyecto (responsabilidad del Proyectista), es el elemento clave como punto de partida imprescindible que garantice el resultado final de un edificio accesible

7.2. Mercado de la vivienda y demanda de accesibilidad 

    La accesibilidad arquitectónica provoca confort y seguridad a las personas, mejorando las condiciones de uso y habitabilidad de los edificios.. El nivel de dotación inicial de accesibilidad en una vivienda condiciona definitivamente su uso futuro, pues establece unos límites generalmente muy costosos de superar con obras de adaptación a posteriori. La accesibilidad es un bien económico pues tiene un cierto coste y es escaso. Esta dimensión se añade a las otras dimensiones -físicas, legales, de diseño y culturales- para ayudar a entender cómo se llega a disponer de un grado determinado de accesibilidad en la construcción.

    Las características del mercado de la vivienda condicionan el grado de accesibilidad con que se construye. Factores a considerar:

- La accesibilidad es parte de un bien heterogéneo, la vivienda, que reúne múltiples atributos sobre los que el comprador también establece preferencias. La decisión de compra o alquiler de una vivienda implica la adquisición atributos como su situación, superficie, calidad de materiales, orientación, etc.

- La vivienda es un bien básico, que cubre una necesidad humana primaria, cual es el resguardo. Es para muchas personas el concepto de gasto más importante en sus vidas.

-La dotación de accesibilidad en cada vivienda es casi invariable. Las necesidades de consumo por los hogares son, por el contrario, cambiantes con el tiempo y la composición familiar.

- Las posibilidades de elección de los consumidores y los oferentes son escasas. El mercado de la vivienda es estrecho y escasamente competitivo: es improbable encontrar la vivienda ideal, siempre faltará algún atributo deseado. Habrá, por tanto, incentivos para adaptar posteriormente la vivienda a los gustos particulares de los hogares.

-Los edificios de viviendas duran muchos años. El stock de edificios se renueva a una escasísima velocidad.

-La movilidad residencial es complicada y cara: hay elevados costes de transacción y búsqueda, los mercados locales de vivienda son poco transparentes.

-Hay asimetrías de información: es difícil evaluar muchos aspectos técnicos y de calidad en el momento de la compra; también conocer los niveles de accesibilidad ofrecidos y requeridos.

-La accesibilidad es un bien con características mixtas público-privadas, pero de provisión privada (los promotores son mayoritariamente agentes privados).

-Su provisión conlleva externalidades: la existencia de accesibilidad beneficia a más personas que a los propietarios o quienes han invertido en ella. El ámbito del bien alcanza los espacios comunes del edificio o comunidad de vecinos además de los privativos (de puertas a dentro).

- Está sometido a regulación, consecuencia de su consideración como bien social o público que sufre una deficiente asignación por el mercado y por la elevada rigidez de la oferta. 

    Todas estas consideraciones incidirán a la hora de determinar el nivel medio de accesibilidad provisto por el mercado y el grado de actuación posible [9].

    Pero además, la accesibilidad es todavía hoy innovación, por lo que debemos también conocer las características que determinan la lenta adopción de innovaciones en la vivienda.

    Desde el punto de vista de la lógica operativa de una empresa constructora de viviendas, la incorporación de criterios de accesibilidad (y más aún de adaptabilidad) es una innovación más a introducir en sus procesos de producción. Desde este punto de vista, podemos aplicar las investigaciones de Blackley y Shepard (1996) sobre la difusión de innovaciones en los la construcción de viviendas. Según estos autores las empresas constructoras tienen el ratio de gasto en investigación y desarrollo respecto al valor añadido generado en la industria de la construcción es muy bajo, lo que se explica por las siguientes razones:

§         Las ventas están muy sometidas a ciclos: las fluctuaciones cíclicas de demanda y beneficios aumentan el riesgo asociado con el desarrollo y adopción de innovaciones

§         El tamaño medio empresarial es pequeño

§         La industria está fragmentada horizontal y verticalmente: las interacciones entre los diversos subcontratistas que hacen falta para introducir o adoptar nuevos procesos o productos son complejas.

§         Se caracteriza por la ausencia de barreras de entrada significativas.

    El efecto de los ciclos se vincula con la adopción de innovaciones a través del riesgo: la naturaleza cíclica aumenta la inestabilidad de la corriente de beneficios y el riesgo de los cambios, lo que favorece una inversión de bajo nivel que pueda ser mantenida en los momentos bajos del ciclo. La difusión de innovaciones sigue una curva logística con el porcentaje de empresarios que la adoptan creciendo lentamente durante el periodo inicial, más rápidamente durante el periodo medio y la el suave incremento final con la incorporación de los últimos en adoptarla. Desconocemos en qué punto de esa evolución se puede localizar a la accesibilidad, entendiendo a esta como todo el conjunto de atributos que favorecen la calidad de vida de las personas con problemas de movilidad o comunicación. A ello no es ajeno el proceso de envejecimiento de la población, analizado en el Capítulo 4 y las mayores demandas derivadas de una mayor penetración cultural de la conciencia integradora hacia esos colectivos. 

7.2.1. La regulación de la accesibilidad y los instrumentos de mercado 

    La regulación de la producción de viviendas se basa en un conjunto de normas de calidad, seguridad o higiene relativas a los espacios interiores, el entorno y servicios, la seguridad estructural o la estética. Según Ambrose (1997) la intervención del Estado sobre el mercado de la vivienda puede tomar varias formas:

1. Regulación y control

2. Fijación de estándares

3. Incentivos 

4. Información para alcanzar sus objetivos.

    Debería considerarse además la utilización de Instrumentos de Mercado para complementar o sustituir parte de la normativa reguladora de accesibilidad en la construcción de viviendas. Para el cumplimiento efectivo de un objetivo social como el que la accesibilidad plantea, la experiencia en otros ámbitos legales [10] recomienda:

·       La simplificación de las normas de obligado cumplimiento, fijando unos mínimos sobre los que la disciplina edificatoria sea efectiva y rigurosa.

·       La creación de incentivos económicos que conduzcan a una autorregulación positiva en el mercado de la vivienda. Estos incentivos pueden ser fiscales (positivos como exenciones fiscales, o negativos como tributos, tasas o recargos), financieros (mejores condiciones de préstamo), o de otro tipo.

    Un énfasis excesivo en la regulación provoca problemas como el solapamiento y la consiguiente complejidad de la normativa técnica que afecta a diversos ámbitos de la vivienda (contra incendios o de seguridad eléctrica, etc.) y del urbanismo (retranqueos, volúmenes edificatorios, etc.). Esto dificulta a menudo el cumplimiento estricto de la normativa de accesibilidad, o provoca una confrontación de intereses, en la que la facilidad de acceso, frecuentemente, sale mal parada.

    La intervención estatal no está disminuyendo en Europa, pero se puede reconocer una tendencia desreguladora en los últimos años. Según Ambrose las principales características de la regulación actual de la accesibilidad de los edificios son las siguientes:

·       La exigencia se dirige más a la posibilidad de desarrollo de actividades concretas en el espacio construido que al cumplimiento de unas cotas y medidas mínimas.

·       Las especificaciones técnicas se extraen del texto principal de la legislación y se elaboran Apéndices que contienen “guías de diseño” o “estándares”

·       Los criterios de diseño se hacen sin una investigación basada en el usuario.

·       Escaso seguimiento o disciplina para el cumplimiento de los estándares de accesibilidad.

·       La información sobre las posibilidades de adaptación es insuficiente e inadecuada, especialmente en zonas rurales.

    En los países nórdicos, Finlandia, Noruega, Suecia y Dinamarca, y también en Holanda, se está pasando de una regulación intervencionista, caracterizada por la fijación de cotas y medidas en habitaciones, cocinas o baños, a otra basada en la información al consumidor, en la formación de ciudadanos más exigentes y concienciados, y en el diseño de estándares y regulaciones para el cumplimiento de ciertos objetivos y prestaciones en los edificios.

   La experiencia de estos países muestra que constreñir demasiado la libertad de actuación de los arquitectos y constructores conduce a malos diseños que, aún cumpliendo las cotas legales, no cumplen, sin embargo, los objetivos de accesibilidad para las que las leyes fueron establecidas. Por tanto la tendencia en Europa conduce a reducir las especificaciones dimensionales, y a la simplificación y desregulación de las normas edificatorias.

    La utilización complementaria y alternativa de incentivos económicos permitiría una mayor flexibilidad en la búsqueda de objetivos sobre accesibilidad. Mejor que sólo ceñirse (o intentar incumplir) los rígidos dictados de una regulación minuciosa, el agente individual (un constructor, un arquitecto, por ejemplo), puede utilizar su mayor información para seleccionar la mejor forma de acceder a un objetivo funcional previamente establecido, y con el menor coste.   El conocimiento real de los costes y beneficios de la accesibilidad parece, en todo caso, relevante para su proyección en el mercado.

7.3.Los costes y beneficios de la accesibilidad

    Cada proyecto de edificación es diferente y único, de la misma forma que cualquier solar urbano lo es, por lo que no es posible obtener resultados generalizables sobre los costes de la accesibilidad. Para estudiarlos hemos de distinguir, en primer lugar, entre lo que se puede llamar coste a priori y coste a posteriori, significando con ello los costes que se requieren para hacer un edificio accesible desde el momento de su construcción, o para eliminar las barreras después.

7.3.1.El coste de la accesibilidad en la vivienda

    Ha habido múltiples intentos de acotar los principales costes derivados de la incorporación a priori de accesibilidad en proyectos edificatorios. Casi todos concluyen en que el sobrecoste es mínimo, cuando no insignificante, especialmente si las transformaciones precisas se realizan desde el proyecto, antes de iniciar la construcción. Este sobrecoste podría además ser minimizado si se estandarizase la producción de determinados elementos que en la actualidad resultan más caros por su escasa producción (p. ej., suelos antideslizantes, puertas de un ancho superior, barras de apoyo).

    Citaremos aquí algunos de los estudios más notables. Es importante señalar que los aumentos en el coste se refieren sólo a la obra, a los materiales y trabajos de construcción, sin repercusión sobre el coste del suelo que es una de las partidas más importantes (muchas veces la mayor) en el coste final de la vivienda:

    Según el  Bartelle Memorial Institute, Washington, EE.UU., 1977 [11].. el sobrecoste de los diseños sin barreras puede oscilar entre el 0,25 % y el 4,2 % en los precios de la construcción, dependiendo del tipo y número de viviendas y si se trata de nueva construcción o renovación. El aumento del coste de construcción medio, si un 10 % de las viviendas nuevas fueran construidas accesibles, no alcanzaría el 1 %.  De acuerdo a estimaciones hechas por la Sociedad de Arquitectos Paisajistas de EE.UU., si en los cambios se incluyesen elementos del entorno exterior de la vivienda, como escalones, pasamanos, aparcamiento e iluminación, el sobreprecio superaría ligeramente el 1 % .

    El estudio, realizado por Schroeder and Steinfeld (1979) indica que el coste inicial de la construcción sin barreras en relación a la construcción convencional (inaccesible) aumenta un 0,25 %, si se trata de bloque se edificios multifamiliares y un 3 % si se trata de viviendas unifamiliares .

    Según cita Van der Voordt (1990) una evaluación realizada sobre tres diferentes proyectos de vivienda social, por parte del Consejo Nacional de la Vivienda (o Nationale Wooningraad) de aquel país, ofrece unos resultados dispares y no concluyentes sobre las diferencias entre la vivienda tradicional y la adaptable, pero que muestran cómo las diferencias son poco elevadas (máximo de 350.000 Ptas. de 1995) o incluso negativas dependiendo del tipo de proyecto.

    Pero la adaptación del hogar a las necesidades de una persona mayor o discapacitada tiene un coste mucho mayor cuando la vivienda no se ha construido considerando la posibilidad de realizar adaptaciones a posteriori.

    El coste de estas adaptaciones también es muy variable, depende de multitud de parámetros: tipología edificatoria, medidas exteriores e interiores, disposición de los elementos estructurales del edificio, etc. El Centro Estatal de Autonomía Personal y Ayudas Técnicas (CEAPAT) del IMSERSO, institución dedicada a la promoción de la accesibilidad y la utilización de ayudas técnicas para la discapacidad, desarrolla proyectos de adaptación de viviendas y edificios para instituciones o particulares. A partir de la información suministrada sobre costes de las obras realizadas en los dos últimos años, hemos realizado la Tabla 2.2, que presenta los costes medios de las obras de adaptación parcial realizadas en viviendas particulares.

    La tabla tiene, fundamentalmente, un carácter ilustrativo de cuál puede ser el coste de las obras más comunes, considerando que tanto el estudio de soluciones como el proyecto arquitectónico, realizados por el CEAPAT son gratuitos. La cuantía de las inversiones es considerable aunque conduce en muchas ocasiones a soluciones “de compromiso”, que no pueden ser óptimas, puesto que no se puede actuar sobre elementos estructurales o del diseño general de las viviendas. Frecuentemente las obras hacen posible el mantenimiento de las personas discapacitadas en sus casas, recurriendo, mediante las adaptaciones, a la solución de las necesidades más acuciantes, aunque manteniendo importantes limitaciones funcionales en otros elementos.

Tabla 7. 9. - Obras de adaptación y eliminación de barreras en el periodo Enero 1996-Septiembre 1997. Fuente: CEAPAT, IMSERSO. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

    Resulta evidente que las soluciones a posteriori son caras y rara vez permiten la solución global de los problemas de accesibilidad y movilidad interior. El coste de las transformaciones nos puede ilustrar vagamente sobre la hipoteca futura que representa para los residentes la construcción con barreras o sin unas mínimas consideraciones de adaptabilidad, aunque siempre quedará subestimado el coste económico total, pues una vivienda diseñada sin accesibilidad nunca llegará a ofrecer para un discapacitado (sin considerar a otros tipos de personas) unas condiciones de bienestar similares a las de las viviendas accesibles o adaptables. Al menos en lo relativo a su movilidad.

7.3.2.Los beneficios de la accesibilidad

    No nos interesa tanto resaltar aquí los beneficios de la accesibilidad en la vivienda, a pesar de que son múltiples y de muchos tipos: ahorro en asistencia domiciliario y sanitaria, en realojo de personas con discapacidad, en adaptaciones, menor necesidad de mudarse a residencias o de permanencias hospitalarias, etc. Estos beneficios, o ahorros de costes, se ven además ampliados con las mejoras percibidas por parte de múltiples personas con y sin discapacidad. Se ha estimado en un 12,5 % el incremento de precio medio que las familias estarían dispuestas a pagar de más por la adquisición de una vivienda accesibles frente a una vivienda con barreras. Esta cifra implica que en ningún caso los potenciales costes anteriormente citados de mejora de las condiciones de accesibilidad alcanzarían a superar a los beneficios, por lo que se puede concluir que la accesibilidad es económicamente rentable.

    Estas conclusiones nos deben llevar a asumir que las acciones a favor de la mejora de accesibilidad tienen una acogida favorable por parte de la demanda, con lo que existe además de la justificación integradora de los colectivos con discapacidad, otra más general y acorde con los principios del Diseño para Todos por la cual esa mejora es además eficiente en términos de rentabilidad social. es decir, que las inversiones.