9. Conclusiones generales

 De todo lo expuesto en los anteriores capítulos de este trabajo, se deducen las siguientes conclusiones generales:

1.      La estructura básica de las Leyes Autonómicas de Accesibilidad obedece a la llamada “accesibilidad integral”. Como explica el preámbulo de la ley 8/97 de la Comunidad Autónoma de Galicia

“ La accesibilidad integral que comporta la eliminación de las barreras urbanísticas y de la edificación en ciudades y edificios, del transporte y de la comunicación se ha convertido en uno de los mayores retos con los que se enfrenta hoy la sociedad”

Sin embargo, las Leyes Autonómicas de Accesibilidad no regulan extensamente todos sus epígrafes, como veremos en las siguientes conclusiones.

2.       Del análisis del epígrafe de urbanismo, lo más relevante son los Planes Especiales de Actuación. Son instrumentos que planifican las actuaciones tendentes a la mejora de la accesibilidad en un municipio o en un área de este municipio, en un edificio o conjunto de edificios, ya existentes. La finalidad del documento es adaptar estas actuaciones a las condiciones definidas en las normas técnicas de accesibilidad. Sin embargo, las leyes autonómicas de accesibilidad no recogen un desarrollo minucioso del contenido de estos instrumentos. Existen muchas lagunas que no deberían cubrirse con actuaciones administrativas posteriores.

3.     Las leyes de accesibilidad no establecen, inequívocamente, cuales son las administraciones competentes en la elaboración de los Planes Especiales de Actuación. Sin embargo, es necesaria esta concreción debido a que pueden surgir conflictos de competencias positivos entre diferentes administraciones y paralizar cualquier actuación de supresión de barreras hasta que los Tribunales Contenciosos-Administrativos de la Comunidad decidan cuál es la administración competente.

4.      El contenido de los Planes Especiales de Actuación recoge tres o cuatro requisitos a cumplir obligatoriamente, y el resto lo deja a la libre interpretación de cada municipio. La mayoría de los Planes Especiales de Actuación recogen como requisitos a cumplir la elaboración de un catálogo de vías públicas y espacios públicos a modificar, un orden de prioridades, los plazos de ejecución y el presupuesto de realización. Sin embargo, es necesario desarrollar más minuciosamente los contenidos de los Planes Especiales de Actuación, porque la interpretación que la administración local puede hacer es amplísima y si se pretende una armonización, en mayor o menor grado, esto es un importante obstáculo.

5.      Respecto al control y seguimiento administrativo, no se concreta ningún tipo de control específico. Solo algunas comunidades hablan de un Plan de Control, sin concretar su contenido ni alcance. No obstante, por analogía se puede determinar que el control administrativo de estos PEAs se puede realizar a través de los controles establecidos por otras leyes con respecto a los Planes Generales de Ordenación urbana o a los Planes Parciales.

6.      Las leyes autonómicas de accesibilidad clasifican los edificios en edificación de uso público y edificación de uso privado. Para los edificios de uso público y los edificios de uso privado en sus elementos comunitarios, las leyes exigen que tanto la construcción, ampliación y reforma se ajuste a las normas de accesibilidad.

7.      En todas las leyes de accesibilidad se reserva un porcentaje o número de viviendas (según la ley autonómica) accesibles para las personas con movilidad reducida. Sin embargo, solo establecen un porcentaje mínimo (entre un 3 o 4% de la promoción) y solo contemplan la posibilidad de compra. No regulan el régimen de alquiler de estas viviendas para personas con movilidad reducida que no pueden, todavía, acceder a la compra de las mismas. Solo la ley de accesibilidad del País Vasco ha regulado esta situación.

8.      Las leyes de accesibilidad establecen la posibilidad de exonerarse de la obligación de reserva de viviendas en la promoción pública, cuando el constructor deposita un aval suficiente para cubrir los eventuales gastos que se produzcan si, efectivamente, debe adaptar alguna de las viviendas de la promoción para las personas con movilidad reducida que han demandado una vivienda en esa promoción. Sin embargo, el problema que existe en este trámite administrativo es que es demasiado rígido y lento y provoca perdidas económicas al constructor (principalmente tener un dinero inmovilizado en una cuenta bancaria sin que le den los intereses del capital).

9.     Las leyes además establecen un registro de demanda de viviendas por parte de las personas con movilidad reducida. La finalidad de este registro es conocer la demanda real de viviendas accesibles, para tratar de paliar la perdida económica que le supone al constructor reservar viviendas que, al final, no son adquiridas por estas personas. Sin embargo, en la práctica no existe constancia de que este registro realmente exista en la Comunidad Autónoma y que funcione con regularidad, ya que la mayoría de las Comunidades no han legislado, paralelamente, el objetivo y funcionamiento de este registro para ponerlo en marcha.

10.   En las leyes de accesibilidad la reforma de los edificios privados de viviendas se regula o por la Ley 15/95 de 30 de Mayo sobre límites del dominio o por la Ley de Propiedad Horizontal. Estas leyes se han modificado en aras a tener en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad, disponiendo que, para realizar cualquier obra de reforma en los elementos comunes del edificio donde esté sita su vivienda, aunque deba pedirse la autorización a la Comunidad de Propietarios, ya no se precisa la unanimidad para la adopción del acuerdo, sino la simple mayoría. Si bien es cierto que, de no conseguirse tal mayoría simple, sólo queda acudir a la vía judicial mediante la impugnación del acuerdo social denegatorio, lo que es lento y costoso, y cuando menos puede resultar injusto.

    Por otro lado, las obras de reforma, según la Ley 15/95 no se costean por todos los propietarios de los edificios y no se incluyen como derramas. De tal manera que debe ser la persona con disminución quien deba correr con todos los gastos de las obras de reforma para hacer accesible el edificio. Y aunque, según esta ley, tenga posibilidad de pedir subvenciones, este tipo de regulación no anima a ninguna persona (sea discapacitada o no) a emprender ningún tipo de reformas.

    Sin embargo, la última reforma operada en la Ley de Propiedad Horizontal ha venido a dulcificar la distribución de los gastos de las obras de reforma, de tal manera, que la incorporación de un instrumento de accesibilidad, como puede ser la instalación de un ascensor en el edificio, será sufragada por todos los comuneros conforme sus cuotas de participación en los elementos comunes.

11.   En materia de transporte, las normas técnicas que deben incluir los vehículos en general, según la interpretación del Tribunal Constitucional, solo los puede legislar el Estado. Sin embargo, las Comunidades Autónomas en sus leyes de accesibilidad establecen unas normas técnicas mínimas a incluir en los vehículos que realicen un servicio público dentro de la Comunidad.

12.   Al no ser competentes la Comunidades Autónomas, conforme al apartado anterior, para legislar las normas técnicas que deben llevar los vehículos en general, exigen, en sus pliegos de condiciones, que se cumplan las normas técnicas de accesibilidad establecidas en sus leyes para otorgar cualquier licencia de explotación de servicio público en su Comunidad. Sin embargo, no podemos aportar datos empíricos que nos permitan afirmar cuantas Comunidades Autónomas siguen esta práctica.

13.   Con criterio acertado, las Comunidades Autónomas no regulan extensamente en materia de transporte. Solo unos requisitos mínimos que deben incluir los vehículos de transporte colectivo que realizan un servicio público dentro de la Comunidad. Sin embargo, regulan extensamente sobre las normas aplicables al aparcamiento de vehículos privados de personas con movilidad reducida.

14.   Las leyes de accesibilidad no recogen expresamente que tipos de controles se establecen para dar efectividad a las normas establecidas en transporte. Sin embargo, en la práctica estos controles(a priori y a posteriori) son los mismos que los establecidos en otras áreas (urbanismo y edificación), aunque algunas administraciones pueden excusar su falta de control en la falta de regulación respecto a este ámbito.

15.   En el ámbito de las telecomunicaciones, la Ley General de Telecomunicaciones tiene como objetivo principal el promover la plena competencia mediante la aplicación de los principios de no discriminación y de transparencia en la prestación del servicio de telecomunicaciones.

16.   Respecto al principio de no discriminación, la ley establece que es necesario para obtener el Título Habilitante (Autorizaciones generales o Licencias individuales) de explotación de redes de telecomunicaciones, cumplir el requisito de hacer accesible el servicio de las telecomunicaciones a las personas con disminución. Si este requisito no se cumple,  el Título Habilitante no se otorga.

17.   La ley de telecomunicaciones recoge, dentro del apartado de las obligaciones de los operadores, el establecimiento del llamado “Servicio Universal” por parte de los operadores. Este servicio universal se define como el conjunto de servicios de telecomunicaciones, accesibles a todos los usuarios con un precio asequible. Dentro de este apartado también se establece que, ante todo, este servicio universal garantizará el acceso al servicio telefónico fijo a las personas con movilidad reducida, en igualdad de condiciones que el resto de usuarios. Además, se establece un incentivo legal que permite al operador abrir un mercado respecto a este tipo de colectivos, sin suponerle una carga  en las inversiones.

    Se deduce el coste de financiación de establecer mejoras de acceso a este colectivo a través de la deducción del mismo en la financiación global del servicio universal(obligación que comparte junto al resto de los operadores).

18.   La ley de telecomunicaciones establece dos tipos de controles para el cumplimiento de sus preceptos: los controles a priori y el régimen sancionador.

    Respecto al régimen sancionador, cumple los principios de reserva de ley y de tipicidad. Desde su origen es un régimen sancionador que cumple con la legalidad y por lo tanto puede sancionar, sin temor a revocaciones por los tribunales contenciosos-administrativos, el no cumplimiento de lo establecido por la ley de Telecomunicaciones. Entre estos incumplimientos se incluye el no facilitar el acceso de las telecomunicaciones a las personas con disminución.

    La preocupación que se observa, en todo el articulado de esta ley, es que su regulación garantice el acceso de las telecomunicaciones a todos los usuarios (en especial a las personas con disminución) regulando controles administrativos eficaces para hacer cumplir este objetivo primordial.

    Esta ley solo lleva tres años funcionando y la práctica es la que puede mostrarnos si esta ley  cumple su objetivo principal. Desde la teoría, esta ley garantiza la accesibilidad al servicio de telecomunicaciones para las personas con disminución.

19.  El análisis anterior solo es una descripción del articulado de la ley de Telecomunicaciones, seria interesante hacer un análisis de las especificaciones técnicas, establecidas en el artículo 55 de esta ley, de los equipos o aparatos de telecomunicaciones, recogiendo los requisitos esenciales que sean de aplicación, y en todo caso, que garanticen el funcionamiento eficiente de los servicios y redes de telecomunicaciones, incluidos los aparatos que permita el acceso a este servicio de las personas con disminución.

20.  Los controles a priori, establecidos en las Leyes Autonómicas de Accesibilidad, son una serie de medidas administrativas que controlan que se cumplan los requisitos legales en los proyectos urbanísticos, arquitectónicos y de transporte que se desarrollen en un municipio. Sin embargo, las medidas establecidas en las leyes autonómicas de accesibilidad, no son lo exhaustivamente precisas para un control efectivo respecto a estos proyectos.

21.  La competencia corresponde a la Administración pública en general (los tres niveles) y además a los colegios profesionales. Sin embargo, la administración es la competente en realidad para aprobar los proyectos finales. La competencia de los colegios profesionales queda vacía de contenido.

22.  La forma de acreditación del cumplimiento de las Leyes de Accesibilidad en los proyectos presentados ante la administración es en la memoria de los mismos. Sin embargo, la mayoría de las leyes autonómicas no lo contemplan, y aquellas leyes que así lo establecen, no lo regulan específicamente(qué deben contener las memorias para justificar que cumplen las normas de accesibilidad).

23.  Cuando este control a priori no se aplica correctamente, se contempla la posibilidad de la sanción y además el derribo de los elementos no conformes con la Ley de Accesibilidad. Sin embargo, el derribo es una posibilidad demasiado extrema, que llega tras años de litigar ante los Tribunales Contenciosos-Administrativos y en la práctica no es la solución más rápida para la supresión de las barreras en urbanismo, arquitectura y transporte.

24.   También se contempla la declaración de nulidad de pleno derecho de lo actuado. Sin embargo, la declaración de nulidad es una ficción jurídica, porque los efectos en realidad si existen(las barreras) y la finalidad es suprimirlos, no ignorarlos.

25.  Los regímenes sancionadores de cualquier ley deben cumplir obligatoriamente los principios recogidos en el artículo 25 de la Constitución: el de reserva de ley y el de tipicidad. Sin embargo, los Regímenes Sancionadoras de las leyes autonómicas de accesibilidad incumplen categóricamente el principio de tipicidad, cuando no el de reserva de ley(como el Decreto Andaluz 72/92), siendo de dudosa constitucionalidad la ejecución de los mismos.

26.  La regulación de la competencia para la tramitación y resolución de los expedientes sancionadores se encarga a distintas administraciones.(Una administración se encarga de la tramitación y otra administración de la sanción). No obstante, al dividir estas potestades se demora los procedimientos administrativos y su eficacia inmediata.

27.  El principio de tipicidad prohíbe la generalidad en la redacción de las infracciones. Sin embargo, las leyes de accesibilidad regulan muy genéricamente las infracciones(en las infracciones graves y muy graves es lo común, en las infracciones leves la generalidad es todavía mas patente).

28.  En las sanciones administrativas la mayoría de las leyes de accesibilidad contemplan la imposición pecuniaria al infractor, y unos baremos genéricos de graduación del importe. Sin embargo, algunas leyes accesibilidad no fijan un límite máximo en la sanción vulnerando el principio de seguridad jurídica. Además al determinar la cuantía de la infracción deben observarse los principios de proporcionalidad, con baremos de determinación de las sanciones pecuniarias más objetivos que los que se contemplan en las leyes de accesibilidad.

29.  En la prescripción de las infracciones, algunas leyes de accesibilidad establecen el inicio del computo de la prescripción a partir de la comisión del hecho. Sin embargo, otras leyes de accesibilidad establecen el inicio del computo de prescripción a partir del conocimiento de la administración de la comisión del hecho. De esta manera, el desconocimiento por parte de la administración no beneficia al infractor.

30.  Según el Tribunal Supremo, si se inician actuaciones tendentes a incoar  y desarrollar un expediente sancionador, estos actos deben ser concatenados. La prescripción no se interrumpe y el plazo sigue transcurriendo hasta que se cumple y no se pueda ejercer ninguna  acción legal frente al infractor.

31.  El Tribunal Constitucional no reconoce que sea constitucional que la Comunidad Autónoma se puede subrogar en las competencias del ente local, ni unilateralmente declarar una licencia municipal nula de pleno derecho. Sin embargo, es posible cuando la sustitución se produce dentro del marco de la inactividad de un ente local en actos de edificación y uso del suelo cuando estos se realizan sin licencia. Sin embargo, las leyes de Accesibilidad contemplan la posibilidad de la subrogación, por parte de la Comunidad Autónoma, ante la inactividad del ente local a incoar los procedimientos sancionadores en general(cuando han tenido conocimiento de la infracción). No está claro, según la tesis del Tribunal Constitucional si esta subrogación es posible o no.

    De las conclusiones anteriormente expuestas, cabe hacer una última reflexión sobre la importancia de la legislación en esta materia y sus principales  características. La importancia de la legislación en esta materia es que abre vías legales (con todo lo que conlleva este término) para adaptar los espacios públicos y privados a las personas con movilidad reducida. Si no se encarga de esta labor las leyes, la situación continuará siendo la misma, reformas sectoriales más o menos importantes en algunas zonas.

    La llamada “accesibilidad integral” se puede desarrollar más ampliamente a través de la concienciación social y sobre todo de la previsión legal para modificar y suprimir las barreras en el espacio físico.

Como se deduce de las conclusiones anteriores, la característica común a las Leyes de Accesibilidad es la falta de regulación clara y exhaustiva en prácticamente todos sus epígrafes, especialmente en materia de comunicación sensorial.

Otra característica importante es que, en todas las leyes autonómicas, no se regulan correctamente controles efectivos para hacer cumplir las normas de accesibilidad. Tanto los Controles “a priori” como los regímenes sancionadores adolecen de una falta de regulación, además de la vulneración (por parte de los regímenes sancionadores) del principio de legalidad, impuesta por nuestra Constitución 

El resto de las conclusiones giran en torno a estas dos características principales, que si en un futuro no se reforman, las leyes de accesibilidad seguirán siendo poco operativas en la práctica.

10. Líneas generales y propuestas formuladas

De todo lo anteriormente expuesto, se puede deducir una serie de líneas generales y propuestas a sugerir: 

1.          Como hemos señalado a lo largo del análisis, los Planes Especiales de Actuación (PEAs) tienen un contenido poco exhaustivo. Algunas leyes de Accesibilidad solo regulan la obligación que tienen los PEAS de recoger, en su contenido, un catálogo de vías e itinerarios públicos, acciones prioritarias, las etapas de ejecución y el presupuesto.

SE SUGIERE una revisión de los contenidos de los PEAs tendente a definir criterios de armonización para asegurar una actuaciones mínimas y una homogeneidad entre municipios que los apliquen.

2.    Las leyes autonómicas de accesibilidad no regulan un control específico del contenido y ejecución de los PEAs.

SE SUGIERE que se incluya un apartado en donde se establezca un Plan de Control, por parte de las administraciones autonómicas. Este Plan de Control incluiría un control teórico sobre el contenido a cumplir por el PEA (supresión de las barreras en urbanismo, arquitectura y transporte) y un control sobre etapas previstas en la ejecución del PEA (para evitar posibles malas actuaciones en la práctica por una falta de seguimiento administrativo).

SE SUGIERE, también, reservar un capítulo específico en el régimen sancionador para actuaciones realizadas dentro del PEA contrarias al contenido establecido en el mismo(que respeta las normas técnicas de accesibilidad).

3.    En el apartado de viviendas, cualquier obra de reforma iniciada por una persona con disminución, según la Ley 15/95, no se costearía por todos los propietarios del edificio sino que los gastos de la reforma correrían a cargo de la persona con disminución.

SE SUGIERE que, en las futuras reformas de las leyes sobre propiedad horizontal, se incluya en el apartado de reformas, que toda actuación de supresión de barreras en edificios privados sea considerada como obras necesarias del edificio y sus gastos incluidos como derramas a pagar por todos los propietarios del inmueble. Además, la Comunidad Autónoma habilitaría una línea de ayudas para costear parte de la reforma de estos edificios, dentro de su obligación de suprimir cualquier tipo de barreras para las personas con movilidad reducida.

4.    Como hemos señalado anteriormente, las normas técnicas que deben incluir los vehículos en general, es competencia exclusiva, en materia de  regulación y desarrollo, del Estado.

SE SUGIERE, que el Estado, en reformas posteriores de la Ley General de Vehículos a motor, incluya  algunas normas técnicas mínimas de accesibilidad, de obligado cumplimiento, desde su origen, para los vehículos que vayan a desarrollar una actividad de transporte público.

5.    Los controles a priori de la administración, establecidos por las Leyes Autonómicas de Accesibilidad, no son lo exhaustivamente precisas como para que exista un control efectivo de su cumplimiento en las licencias y contratos administrativos.

SE SUGIERE, que se establezca un tipo de control en el cual las licencias y contratos administrativos, en sus pliegos de condiciones, hagan constar de manera fehaciente que cumplen las normas técnicas de accesibilidad.

SE SUGIERE además, y dentro de este control, que se establezca un plan de seguimiento, en todas sus fases, de las actuaciones de estas licencias y contratos (en la práctica) en cumplimiento de las normas técnicas de accesibilidad.

6.    Por último, los Regímenes sancionadores de las Leyes de Accesibilidad incumplen categóricamente el principio de tipicidad, exigido por el Tribunal Constitucional para que un régimen sancionador despliegue sus efectos.

SE SUGIERE, modificar los regímenes sancionadores de las leyes de accesibilidad y tipificar, en base legal, todas las actuaciones sancionables por el no cumplimiento de las normas establecidas en las Leyes de Accesibilidad.