7. Controles a priori

    Los controles “a priori” son una serie de medidas administrativas de control de los proyectos urbanísticos, arquitectónicos y de transporte. La finalidad perseguida es que estos proyectos cumplan las normas técnicas de las leyes autonómicas de accesibilidad.

    En el siguiente capítulo se analizará la competencia administrativa para efectuar este tipo de controles. Es particularmente interesante este análisis porque en las leyes de accesibilidad no definen suficientemente, si la competencia en la ejecución de estos controles es exclusiva o compartida con los colegios profesionales.

    El estudio continúa analizando a qué actuaciones se aplican los controles a priori. Existe un amplio abanico de regulaciones en este tema y, en este caso, trataremos de agrupar y recoger todas las actuaciones a la que se les aplican los controles a priori. También se analizará la forma en que estas actuaciones deben acreditar que cumplen los preceptos de las leyes de accesibilidad (en sus memorias, anexos, fichas de accesibilidad, etc.) y si esta regulación es completa o existen lagunas.

    Por último, se estudiará los mecanismos de los que dispone la administración pública, mecanismos de tipo coercitivo, cuando se incumplen las memorias de estas actuaciones en su ejecución posterior.

7.1 Competencia administrativa

    En todas las leyes autonómicas analizadas[1] se definen dos grupos de regulación que atribuyen distinta competencia para realizar estos controles:

1.    Aquellas leyes donde se atribuye competencia a las administraciones públicas en general. Así lo establecen las leyes de las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Baleares, Castilla la Mancha, Navarra y País Vasco.

2.    Aquellas leyes donde se atribuye la competencia a las administraciones públicas en general y a los colegios profesionales en particular. Así se recogen en las leyes de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Canarias, Cataluña, Galicia, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia, y Valencia.

    Respecto al primer grupo, en la competencia genérica, las administraciones públicas (los tres niveles: local, provincial, autonómico) dentro de sus competencias, serán las encargadas de ejecutar estos controles y velar por el cumplimiento de lo establecido en las leyes de accesibilidad.

  La competencia genérica atribuida a las administraciones públicas puede crear, entre ellas, dos tipos de conflictos de competencias: positivos y negativos.

    Los positivos; dos administraciones entran a conocer de un mismo tema cuando solo uno de ellos tienen competencia. Los negativos; dos administraciones no asumen el control de un tema por entender que no tienen competencia, cuando uno de ellos efectivamente la tiene.

    Estos conflictos se pueden producir porque las leyes de accesibilidad no regulan claramente los límites competenciales de cada administración.

    Los dos conflictos son importantes, pero el segundo de ellos, en especial, tendrá como consecuencia inmediata una falta de actividad por parte de la administración. No es competente, según su interpretación, y no controla que los proyectos presentados ante ella, cumplan las normas de accesibilidad. Esta inactividad en el cumplimiento de la aplicación de los preceptos legales, es lo que se produciría con este tipo de regulación.

  En el segundo de los grupos, además de la competencia general, atribuye competencia para efectuar estos controles a priori a los colegios profesionales competentes para visar proyectos técnicos. Sin embargo no articula la forma en que este control debe ser efectivo. No regula pautas concretas a seguir por los Colegios Profesionales para la aprobación o no de esos proyectos técnicos. Solo especifica que los (proyectos técnicos) que no se adecuen a los preceptos de la ley de accesibilidad no serán aprobados.

    Un ejemplo representativo de esta falta de concreción es la regulación contemplada respecto a la forma de acreditación del cumplimiento de las normas de accesibilidad en los proyectos que se presentan ante los colegios profesionales. ¿Qué cláusulas deben contener?, ¿Qué se entiende por adecuación a los preceptos legales?, ¿Qué cauces legales existen para recurrir las decisiones de los colegios profesionales?, etc. No remiten a otras leyes procedimentales y se deja toda interpretación a los colegios profesionales.

    De todas maneras, aunque los colegios profesionales sirvan como de “cedazo” ante la administración, esta última es la que tiene la última palabra, y un proyecto que cumple todas las condiciones (según los colegios profesionales) no tiene porque ser aprobado por la administración (que según su criterio no cumple los preceptos de las leyes de accesibilidad). Es un control que queda vacío de contenido, no asegura al administrado una unificación de criterios interpretativos. Es un trámite innecesario y que podría vulnerar el principio de seguridad jurídica.

    En las leyes autonómicas de Andalucía y Castilla y León, no existe ningún precepto con relación a la competencia para efectuar los controles a priori. Este tipo de regulación puede crear desde un principio la posible no aplicación efectiva de estos controles por su falta de regulación.

7.2 Aplicación de los controles a priori

    En este tema existen, con unanimidad en las legislaciones autonómicas, tres grandes grupos de actuaciones a las cuales se le aplican los controles a priori:

1.  Licencias administrativas.
2.  Autorizaciones administrativas.
3.  Contratos administrativos.
4.  Instrumentos de Planeamiento urbanístico y de su ejecución.

    Y algunas leyes autonómicas añaden uno o varios de los siguientes grupos:

    La primera pregunta que se plantea es si esta lista es numerus apertus o numerus clausus. Si la interpretación es restrictiva (numerus clausus), únicamente podríamos controlar aquello que se recoge en la ley, y lo que no se contemple, no hay una habilitación legal expresa para hacerlo, quedando fuera de nuestro ámbito de actuación elementos cotidianos que surgen en la práctica y que el legislador no ha contemplado. La posibilidad de que esta lista sea restrictiva o no dependerá de la interpretación de cada administración y en última instancia de los Tribunales Contencioso-Administrativos.

7.3 Formas de acreditación del cumplimiento de los preceptos legales de accesibilidad

Las formas de acreditación del cumplimiento de las leyes de Accesibilidad se pueden clasificar en tres grupos: 

1. En las llamadas Memorias de los proyectos.
2. Solo en las cláusulas de los contratos administrativos.
3. No se contempla ninguna forma específica.

    La mayor parte de las leyes autonómicas regulan solo el tercer grupo (las Comunidades de Aragón, Baleares, Castilla la Mancha, Castilla y León, Cataluña, La Rioja, Navarra y Valencia.), y aunque insisten que debe reflejarse expresamente el cumplimiento de la ley de accesibilidad en las licencias, autorizaciones, etc., no habilitan una vía formal para hacer cumplir esta obligación.

    Otras leyes autonómicas, tales como las de las Comunidades de Canarias (la memoria se equipararía a lo que esta ley llama “ficha de Accesibilidad”), Galicia, Madrid, Murcia y País Vasco, recogen el primer grupo. Especificando que, en la documentación de los proyectos a aprobar por la administración, deben contener en sus anexos una memoria explicativa del cumplimiento de los preceptos legales de accesibilidad. Hubiera sido conveniente que se incluyeran los conceptos a cumplimentar en la memoria.

     El segundo supuesto lo recoge la ley de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pero muy sectorialmente. Se refiere únicamente a las cláusulas de los contratos donde deben demostrar que cumplen con la normativa de accesibilidad.

    Un contrato administrativo puede recoger muchas actuaciones de la administración con entidades privadas, pudiendo incluirse aquí, aquellos contratos que hace la administración con las empresas de transporte urbano e interurbano. De esta manera, el recoger expresamente la necesidad de que estos contratos incluyan la normativa de accesibilidad en el área del transporte, denota la intención que tiene la administración de obligar a las entidades privadas, que licitan ante ella, a cumplir con la normativa técnica de accesibilidad.

7.4 Control administrativo

    ¿Qué ocurre cuando a pesar de todos estos controles, las licencias, autorizaciones, contratos aprobados por la administración competente, en la ejecución posterior no cumplen los preceptos legales de la accesibilidad?. Las propias leyes autonómicas recogen determinadas actuaciones tendentes a evitar la transgresión de estos controles:

1.     Por un lado, la posibilidad de sancionar económicamente a los responsables del incumplimiento de las normas de accesibilidad.

Remisión al régimen sancionador de la propia ley de accesibilidad, (las  Comunidades de Asturias y Extremadura lo especifican), subsumiéndose en alguno de los tipos de infracciones contempladas en la ley.

2.     Por otro lado, la remisión al procedimiento sancionador de la ley urbanística de la Comunidad correspondiente.

Este supuesto es más complicado (las Comunidades de Aragón, Canarias, Madrid y Navarra así lo recogen), ya que al remitirnos a leyes sancionadoras ajenas a la propia ley de accesibilidad, la consecuencia primera seria la posible vulneración del principio de seguridad jurídica, en un procedimiento sancionador administrativo que tiene como principios constitucionales fundamentales, el de legalidad y el de tipicidad.

Para sancionar, aparte de una ley, se necesita tipificar claramente el hecho, y la remisión a otras leyes, aplicando la figura de la analogía no esta permitida por nuestro ordenamiento jurídico.

3.     Junto a los dos primeros, la posibilidad del derribo de los elementos no conformes con la normativa de accesibilidad, remitiéndose al procedimiento de la ley urbanística de la Comunidad.

En este supuesto, la posibilidad del derribo (las Comunidades de Aragón y Canarias así lo contemplan), aunque es viable no es muy adecuada porque, aunque realmente exista un procedimiento administrativo sancionador, este no acaba aquí, no es la última instancia que tiene el administrado y son los Tribunales Contenciosos-Administrativos  los que deciden si procede o no el derribo y este proceso puede durar años.

4.     Además la declaración de nulidad de pleno derecho de lo actuado y no conforme con las leyes de accesibilidad.

En este supuesto, el declarar hechos, con una serie de consecuencias, nulos de pleno derecho (la Comunidad Autónoma de Extremadura lo recoge de esta manera), por lo tanto sin efectos en la realidad, es complicado. Esta declaración pretende preservar a las personas con discapacidad de las barreras provocadas por el hecho que se quiere anular, pero que en la realidad tiene escasa impronta, ya que los efectos existen (y más en estos casos) no pudiendo en modo alguno ignorarse.

5.    Y por último, la no contemplación de ninguna sanción específica, ni remisión a ninguna ley sancionadora.

La nula regulación al respecto, lo contemplan la mayoría de las leyes autonómicas (las Comunidades de Baleares, Cantabria, Castilla la Mancha, Castilla y León, Cataluña, Galicia, La Rioja, Murcia, País Vasco y Valencia.). Se deduce que se podrán subsumir, posteriormente, los ilícitos a las infracciones tipificadas por el régimen sancionador de la propia Ley de Accesibilidad.

8. Los regímenes sancionadores de las leyes de accesibilidad

    La Administración ejerce la potestad del ius puniendi, que significa la posibilidad de sancionar aquellos actos que incumplan las disposiciones establecidas en las leyes. Cualquier ley para que, en la práctica, pueda ser operativa, establece en su articulado un Título reservado al Régimen sancionador que se aplicaría en caso de incumplimiento de las disposiciones de esa ley.

    Un régimen sancionador, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y  el Tribunal Constitucional, debe cumplir dos principios recogidos en el artículo 25 de nuestra Constitución: el principio de legalidad y el principio de tipicidad. El régimen sancionador de las leyes autonómicas de accesibilidad debe, de esta manera, cumplir con estos dos principios fundamentales. A la administración se le reconoce esta potestad exorbitante (puede sancionar previamente, mediante un expediente administrativo, antes de ir a la vía judicial), pero sus actuaciones, dentro del ejercicio de esta potestad, deben cumplir obligatoriamente las garantías procedimentales recogidas en el artículo 24 de nuestra Constitución para evitar actuaciones arbitrarias por parte de la administración.

    En el siguiente análisis se estudiará más pormenorizadamente estos principios y garantías procedimentales y si los regímenes sancionadores de las leyes autonómicas de accesibilidad los recogen.

    Posteriormente se analizará la regulación en las diferentes leyes de accesibilidad sobre la competencia para incoar, resolver y sancionar los expedientes administrativos. También se estudiará la regulación que tienen las diferentes leyes de accesibilidad en materia de infracciones, los sujetos responsables, las sanciones y la graduación del importe.

    Finalmente se analizará la regulación de los expedientes administrativos, la figura de la prescripción y la responsabilidad de las administraciones públicas cuando no incoan un expediente sancionador aunque tengan conocimiento de una posible infracción.

8.1 Los principios de legalidad y tipicidad

  La redacción de un régimen sancionador, será fundamental para prevenir y reparar las situaciones de incumplimiento de las normas establecidas en las leyes de accesibilidad.

     De todos los principios fundamentales inspiradores de nuestro ordenamiento jurídico, existen dos principios fundamentales recogidos en el artículo 25 de la Constitución Española de 1978: 

·      El principio de reserva de ley: Este principio significa que determinadas materias, que para el legislador tienen una gran importancia, solo pueden ser desarrolladas por ley. Ninguna norma de jerarquía inferior a la ley puede regular estas materias.

·      El principio de tipicidad: Sin tipicidad no hay infracción, es decir, tiene que contemplarse específicamente la conducta infractora y sus autores, para poder ser sancionados. No puede sancionarse genéricamente y dejarse después la concreción a los funcionarios de la administración.

      Varias sentencias del Tribunal Supremo[2] explican más concretamente estos principios fundamentales:

“el principio de legalidad comprende una doble garantía: la primera, de orden material consistente en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y la segunda de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas que tipifiquen dichas conductas y regulen las sanciones aplicables”

       Respecto al principio de tipicidad el Tribunal Constitucional[3] advierte que:

   “ […] el matiz distintivo entre el principio de tipicidad del derecho sancionador, respecto del que rige en derecho penal, cabria encontrarlo en la atenuación del rigor de la legalidad, para permitir un mayor grado de posible colaboración del reglamento en  la concreción de tipos de infracción y sanción, pero resulta inaceptable que en cuanto al rigor de la predeterminaron, pueda hacerse concesiones para otorgar a la administración márgenes de arbitrio superiores incluso a los que se conceden a los órganos judiciales cuando una y otro ejercen su función punitiva."

En definitiva, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo afirman que el Derecho Sancionador, que ejerce la administración, debe respetar el principio de legalidad y el principio de tipicidad.

     Pero, además, esta potestad sancionadora también tiene que respetar las garantías procedimentales del artículo 24. Así lo establece el Tribunal Constitucional en la Sentencia 323/96:

“ […] los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. […] También ( estos principios) ha proyectado sobre las actuaciones […] sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales  insitas en el artículo 24 CE, en sus dos apartados.”

8.2. Competencia

    A partir de las 16 leyes autonómicas estudiadas, (excepto Navarra que no tiene un régimen sancionador propio y remite a su legislación urbanística), podemos clasificar tres apartados competenciales:

·      Potestad para incoar, instruir y resolver los expedientes.

·      Potestad sancionadora propiamente dicha.

·      No se distinguen ambas potestades.

Antes de entrar a explicar estos apartados, necesitamos hacer una subclasificación relacionada con la anterior:

1.     Competencia por razón de la materia: Una determinada instancia administrativa es competente porque dentro de sus atribuciones está incluida esta materia (por ejemplo en materia de viviendas el Consejero de Vivienda y Urbanismo seria el competente por razón de la materia).

2.     Competencia por razón de la cuantía: Se atribuye la competencia a una instancia administrativa a tenor de determinadas cantidades. (por ejemplo el alcalde de un municipio de 10.000 habitantes puede imponer sanciones hasta un máximo de 100.000 pesetas. Si la sanción a imponer es mayor de esta cantidad, no caerá dentro de sus competencias.)

    En el primer y segundo supuesto de la clasificación principal, nos encontramos con leyes como la de Canarias y Extremadura, en la que se determina la competencia por razón de la materia ( en materia de edificación y vivienda son los alcaldes los competentes, en materia de espacios públicos, transportes y comunicaciones la Junta de Extremadura). Pero la potestad sancionadora la remite a un Decreto posterior, no es lo más apropiado, porque para poder imponer sanciones, también se necesita su regulación en una ley, de tal manera que si un expediente, correcto en su desarrollo, se sanciona por una administración que adquiere tal potestad por un medio inadecuado (un reglamento), el acto adolece de un defecto de forma y puede invalidarse.

    En leyes como la de Castilla y León, solo distingue estas potestades cuando la población del municipio es inferior a 10.000 habitantes. Si es superior sancionaría entonces la Diputación. En este caso la propia ley determina a quien corresponde la potestad sancionadora.

    En leyes como la de Galicia, es más elaborado, crean una figura nueva la “Comisión técnica de Accesibilidad” que es la que tramita el procedimiento, y para la imposición de sanciones graves y leves un órgano colegiado compuesto por los directores generales de servicios sociales, urbanismo y en materia de corporaciones locales. La imposición de sanciones muy graves lo realiza el Consejero de la Junta.

    En el tercer supuesto, el resto de las leyes autonómicas no distinguen entre estas potestades, y suele determinarse la competencia en razón de la cuantía. En este caso, el competente para instruir el procedimiento será el mismo que para sancionarlo.

    Alguna duda puede surgir de estas clasificaciones, por ejemplo, si un constructor comete una infracción sancionable por 500.000 pesetas, pero la población sita en la Comunidad de Aragón es de 5000 habitantes y el Alcalde no tiene competencia en razón de la cuantía ( puede sancionar hasta 100.000 Pts.) ¿quién es el competente en este caso?. Según la ley de la Comunidad de Aragón el Director General del Departamento Competente solo lo es si la sanción es de 500.001 Pts. a 2 millones. Luego no es competente. ¿Podría serlo otro Alcalde de una población superior a 5000 habitantes en un término municipal vecino, que no es de su competencia y al mismo nivel administrativo? La respuesta es no. En la práctica se determinarán a priori las sanciones para que caigan dentro de un ámbito competencial específico. Además, otra duda surgiría planteándonos si al dividir estas potestades no estamos demorando los procedimientos administrativos, hasta el punto de hacerlos ineficaces.

8.3 Clasificación de las infracciones

    Existen dos grupos diferenciados, según la clasificación que hacen las leyes de accesibilidad respecto a los tipos de infracciones. Así:

·      Aquellas leyes que clasifican las infracciones en:

     -     Leves.
      -     Graves.

Lo recogen las Comunidades Autónomas de Baleares, Canarias, Cataluña, La Rioja y Murcia.

·      Aquellas leyes que clasifican las infracciones en:

     -     Leves.
      -     Graves.
      -     Muy Graves.

Lo recogen las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla la Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Madrid, País Vasco, Valencia.

    Hemos señalado anteriormente, que el principio de tipicidad prohíbe la generalidad en la redacción de las infracciones, cuanto más especifica sea la conducta y sus autores, menos posibilidades habrá de vulnerar este principio y posteriormente su anulación  ante los tribunales.

    En algunos supuestos, la redacción de las infracciones graves y muy graves, es demasiado genérica. Un ejemplo nos lo proporciona el régimen sancionador de la ley de Aragón, en donde una infracción muy grave se tipifica de esta manera:

“El incumplimiento de las normas técnicas sobre accesibilidad y eliminación de barreras que suponga grave peligro o afecte gravemente a la seguridad de las personas.”

    Pero, ¿quién determina que es el grave peligro o la seguridad de las personas?. Esta falta de concreción en las infracciones vulnera el principio de tipicidad y se puede producir como consecuencia sentencias que anulan la sanción impuesta. Sentencias como la del Tribunal Supremo 19-5-98 que dice así:

“ El citado artículo 154 deja totalmente en manos del órgano decisor del expediente la calificación como leve, grave o muy grave del incumplimiento, con unos parámetros referenciales tan amplios y tan proclives a la inseguridad como son < la trascendencia de los hechos y el grado de malicia del infractor>.[…] La consecuencia de lo que se deja expuesto es la anulación de la sanción impuesta”.

    Esta forma de regular las infracciones al ser tan genéricas, el funcionario difícilmente podrá aplicarlas y si las aplica, interpretándolas a su criterio, el Tribunal Supremo anulará, casi con seguridad, la sanción impuesta.

8.4 Sujetos responsables

    Los autores de las infracciones están recogidos en los regímenes sancionadores bajo la rúbrica de sujetos responsables. Dependiendo de si esa lista de responsables es clara y exhaustiva, mayor posibilidades habrá de que la realidad concuerde con los autores potenciales tipificados en las normas sancionadoras.

    Se desarrollará una lista común de sujetos responsables para las leyes autonómicas, y una lista posterior con otros autores dependiendo de la ley autonómica que lo incluya.

    Todas las CC.AA. (menos Canarias) recogen como sujetos responsables:

1. El Empresario.

2. El Director Técnico

3. El promotor de Obras.

·      Las leyes de Aragón, Murcia y Valencia incluyen:

                        -               Responsabilidad genérica (persona física y jurídica).

-               El facultativo que hubiera informado favorablemente el proyecto en contra de las normas de accesibilidad.

-               Los miembros de la Corporación que hubieran votado a favor del otorgamiento de la licencia sin el informe técnico previo, o cuando este fuera desfavorable por razón de aquella infracción.

·     Las leyes de Castilla y León, Cataluña y Galicia lo anteriormente citado menos la responsabilidad genérica.

·     Las leyes de Extremadura y País Vasco, todo lo anterior más el autor del proyecto.

·     La ley de Madrid todo lo anterior menos la responsabilidad genérica y con una particularidad: el Promotor no es responsable solidario sino subsidiario.

·     La ley de Castilla la Mancha solo incluye como autor al Facultativo.

·     La ley de Canarias remite a la ley 30/92 para la determinación de los sujetos responsables. Acude a la figura de la analogía, pero el problema de esta figura jurídica, es que no es posible sancionar remitiéndose a otros regímenes sancionadores. El Tribunal Supremo en su Sentencia  10-10-1996 concreta:

 “[…] tan consciente era la Administración competente al tiempo de sancionar de la inexistencia de normas directamente aplicables y que ofrecieran suficiente cobertura, que hubo de acudir –indebidamente- a un criterio de analogía que no es invocable cuando del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración se trata, sujeta, como es sabido, al principio de tipicidad.”

    Esta remisión contemplada en el régimen sancionador canario no es válida. Como consecuencia, no se podrá aplicar al responsable de la infracción ningún tipo de sanción porque no se tipifica la responsabilidad. 

    La responsabilidad de estos autores es solidaria, es decir, que si concurren todos en la infracción se podrá ir contra uno de ellos, dos o todos a la vez. Sin embargo la responsabilidad subsidiaria significa que hay que dirigirse en primer lugar demandando al sujeto responsable principal, y si no existe o es insolvente entonces tendremos acción para dirigirnos contra el sujeto responsable subsidiario.

8.5 Sanciones

En las diversas legislaciones autonómicas las sanciones pueden clasificarse en:

·      Pecuniarias.

·      Obligación de hacer.

    Las leyes de las Comunidades Autónomas de Asturias, Baleares, Canarias, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid y Murcia, solo exigen la sanción pecuniaria. Significa que el infractor deberá pagar una cuantía que dependerá de la calificación de la infracción y de un baremo calificado en el régimen sancionador como graduación del importe.  

    Las leyes de las Comunidades Autónomas de Aragón, Cantabria, Castilla la Mancha, Castilla y León, País Vasco y Comunidad Valenciana, incluyen, además de la sanción, la obligación de hacer, que es la obligación de realizar, por el sujeto responsable, todas aquellas obras necesarias para rectificar sus actuaciones contrarias a las normas de accesibilidad.

    Aquellas leyes que incluyen ambas sanciones pueden ser eficaces, pero como la ley de accesibilidad no determina tampoco qué medidas legales se ejecutan frente al infractor que no paga, o frente al infractor  que no hace, nos debemos remitir ( que la mayoría de las leyes lo hacen) a la ley 30/92. Pero, si la administración no realiza ninguna actuación posterior para ejecutar la sanción, la figura de la prescripción (figura en la cual el paso del tiempo tiene como consecuencia la pérdida de la acción de reclamación ante cualquier instancia judicial, en este caso, la administración no podría reclamar la sanción ante la vía judicial) opera y no se hará efectiva la sanción.

    Además, queda plantearse, si las cifras establecidas en la sanción, son reales o no. Puede ocurrir que el beneficio que se obtiene de la infracción sea mucho mayor que la sanción propiamente dicha. En este línea, las leyes de Castilla y León y Murcia no fijan un límite máximo para las sanciones sino que lo delimitan proporcionalmente al beneficio del infractor. Sin embargo, esta forma de no fijar límite máximo en la sanción, atenta contra el principio de seguridad jurídica. El Tribunal Supremo así lo entiende y en su Sentencia de 28-4-1998 dice:

“es por lo demás notorio que el artículo [… ] al dejar en blanco el límite máximo de la sanción, no sujeta a escala gradual, tampoco satisface el principio de seguridad jurídica, ante la incerteza que produce al administrado la falta de referencia entre la sanción pecuniaria y el tipo concreto de infracción”.

    Las leyes de Cantabria, Baleares y Valencia regulan la figura de la condonación de la deuda. Es una manera de incentivar al infractor para que realice las modificaciones necesarias para la adecuación de los elementos no conformes a las normas de accesibilidad, reduciéndose la sanción hasta un 30%.

8.5.1.  Graduación del importe

    Este apartado tiene especial relevancia ya que el mínimo y máximo, respecto de la cuantía de las sanciones, oscila ampliamente. Así en la ley de Aragón por ejemplo, en las sanciones muy graves se puede castigar con una sanción que va desde 10 millones a 50 millones. ¿Cómo se determinaría pues la cantidad concreta a sancionar?

    El epígrafe denominado en las leyes “graduación del importe” trata de ajustar estos márgenes amplios. Este epígrafe contiene una serie de atenuantes o agravantes y cuya interpretación depende de la administración.

    La graduación de importe en todas las leyes autonómicas dependerá de:

- La gravedad de la infracción.
- El coste económico derivado de las obras de accesibilidad necesarias.
- Naturaleza del perjuicio directa o indirectamente causado.
- Grado de culpa de cada uno de los infractores.
- Reincidencia por comisión de más de una infracción de la misma naturaleza en el término de un año.

    Todas las leyes autonómicas incluyan estos baremos y no especifiquen más. Es una forma de justificar porque en unos casos se sanciona más que en otros.

    El Tribunal Supremo en su Sentencia de 19-7-1996, reconoce que la administración debe observar el principio de proporcionalidad a la hora de imponer sanciones. De esta manera:

“ […] los invocados principios de legalidad […] y de proporcionalidad, que en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria”.

    Es difícil observar el principio de proporcionalidad cuando la mayor parte de estos puntos tienen una gran carga subjetiva y un margen de interpretación muy amplio. Por ejemplo ¿cómo puede determinarse la naturaleza del perjuicio directa o indirectamente o el grado de culpa? Sería necesario que la propia ley especificáse todavía más como determinar objetivamente estos baremos.

8.5.2.  Prescripción

La figura de la prescripción tanto de las infracciones como la de las sanciones esta tratada de diferentes formas por las leyes de accesibilidad. Del análisis realizado se puede clasificar estas diversas regulaciones en tres tipos:

A.     Aquellas leyes que regulan tanto la prescripción de las infracciones como la de las sanciones. Son las de las Comunidades Autónomas de Aragón, Cantabria, Castilla la Mancha, País Vasco, y Valencia.

B.    Aquellas leyes que regulan la prescripción de las infracciones pero no la de las sanciones. Son las de las Comunidades Autónomas de Asturias, Canarias, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid y Murcia.

C.    Aquellas leyes que no regulan ni sobre la prescripción de las infracciones ni de las sanciones. Son las de las Comunidades Autónomas de Baleares y Castilla y León.

La prescripción de las infracciones y sanciones, en general, se sitúan entre los 5 años o 4 años para las muy graves, 3 años o 2 años para las graves, y 2 años o 1 año para las leves.

8.5.2.1.    Infracciones

En la figura de la prescripción lo determinante es saber en qué momento comienza a computarse los plazos. Se pueden distinguir 3 fases de inicio del computo de prescripción:

1.     Empieza a contarse a partir de la comisión del hecho. Así lo recogen las leyes de las Comunidades de Asturias, Cantabria, Canarias, Castilla la Mancha, Extremadura, Galicia, la Rioja, Murcia, Valencia.

2.     Empieza a contarse a partir del conocimiento de la administración de la comisión del hecho, aunque este hecho se haya producido anteriormente. Así lo contemplan las leyes de las Comunidades de Aragón, Cataluña, Madrid.

3.     No se regula la figura de la prescripción. Así lo especifican las leyes de las Comunidades de Baleares, Castilla y León, País Vasco.

    En el primer supuesto comienzan a correr los plazos, y sino se interrumpen, el plazo termina y ya no se puede iniciar ninguna acción legal contra la infracción porque procesalmente no es posible ( existe la excepción procesal de Prescripción). Pero si en el segundo supuesto los plazos empiezan a contar desde que la administración tiene conocimiento de la misma, es ahí cuando realmente la prescripción es menos peligrosa, ya que, si la administración no ejerce las acciones ya no es por desconocimiento sino por desidia. En algunos supuestos, el ayuntamiento puede responder por esta omisión.

  Nos inclinamos a favor de que las leyes de accesibilidad incluyan el inicio de los plazos de prescripción cuando la administración tenga conocimiento de la infracción.

    En el tercer supuesto, cuando las leyes de accesibilidad no regulan esta figura, el Tribunal Supremo fijó en su sentencia de 18-11-1998 que:

“La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha analizado la cuestión relativa a la prescripción de las infracciones administrativas, fijando una definitiva doctrina jurisprudencial que consagra la Sala Especial de Revisión en Sentencia 6 de abril de 1990, en la que se clarifica el tema relativo a la prescripción de las infracciones administrativas cuando no se contiene una regulación especifica que señale otro plazo distinto de la prescripción, sancionando dicha sentencia como correcta la tesis del plazo único  prescriptivo de dos meses para todas aquellas infracciones”.

8.5.2.2.  Sanciones

    Para éstas, el plazo empieza a contar desde que la resolución sancionadora sea firme. El procedimiento a seguir, por lo tanto, es el de la Ley 30/92 de procedimiento común. El resto de las leyes autonómicas que no regulan la prescripción de esta figura, se le aplicará el plazo general de dos meses definidos por la Jurisprudencia.

8.5.2.3.  Interrupción de la prescripción

    Cuando una administración tiene conocimiento de una infracción e inicia un expediente sancionador, ¿se interrumpe la prescripción? Según la tesis del Tribunal Supremo[4] la interrupción de la prescripción no es posible. Si se inician actuaciones tendentes a incoar y desarrollar un expediente sancionador, estos actos deben ser concatenados. Así, si se notifica al infractor el inicio del expediente sancionador y posteriormente no hay ninguna actividad que prosiga el curso normal del expediente, el plazo continúa y llega un momento en que la prescripción opera y ya no se puede continuar con el expediente sancionador ni sancionar.

    Esta misma sentencia además, señala que determinadas sanciones llevan aparejada una obligación de hacer. Esta obligación en si misma, no puede equipararse en “buena técnica jurídica” con la sanción impuesta por haberse cometido una infracción urbanística. Se trata de una obligación ajena a la sanción principal.

    Por lo tanto, según el Tribunal, no opera la figura de la prescripción o caducidad del expediente sancionador en esta obligación de hacer y debemos remitirnos al derecho civil para la prescripción de este tipo de obligaciones.

8.6 Regulación de los expedientes administrativos

    Las leyes de las Comunidades de Aragón, Asturias, Cantabria, Canarias, Castilla la Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia, la Rioja, y Madrid, remiten la iniciación, desarrollo y resolución de los expedientes sancionadores a la Ley de las administraciones públicas, la conocida como ley 30/92. La ley de la Comunidad autónoma de Baleares remite al procedimiento urbanístico propio.

    Las leyes de las Comunidades de Cataluña, Murcia, País Vasco y Valencia, no especifican nada, pero se aplica, subsidiariamente, la ley 30/92. La única duda que surge es con respecto a la ley de la Comunidad autónoma de Baleares. Al remitirse al procedimiento urbanístico propio, debemos deducir que este a su vez se remite a la ley 30/92 que es la ley de procedimiento administrativo común, porque según el Tribunal Constitucional en su Sentencia 6-4-99:

“El Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones […], según establece el Art. 149.1.18 CE, el objetivo fundamental, […] es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas […] más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común.”

    El Tribunal afirma que la competencia para organizar internamente sus administraciones es de la Comunidad Autónoma, pero que esto tiene un límite; cuando esta organización afecta o no al administrado. Si le afecta se aplicaría un tratamiento unitario y este sería la ley  estatal 30/92.

    Finalmente algunas leyes de accesibilidad como las de las Comunidades de Valencia, País Vasco, Madrid, Extremadura, Galicia, Castilla y León, Castilla la Mancha, Cantabria, Asturias y Aragón, añaden una legitimación activa  para las personas protegidas por esta ley o las asociaciones en los que se integran, para estos procedimientos.

8.7 Responsabilidad de las administraciones públicas

  Respecto a la responsabilidad de las administraciones públicas en las actividades normales o anormales de los expedientes sancionadores, las legislaciones de las Comunidades Autónomas no especifican nada.

    Solo las leyes de las Comunidades como Cantabria, Castilla la Mancha, Castilla y León, Cataluña y Valencia, hacen referencia a la obligación de los Ayuntamientos a incoar los procedimientos sancionadores cuando tienen conocimiento de una infracción.          Sino lo hacen, la consecuencia que se origina es que su competencia se anula y pasa a incoar el procedimiento la instancia administrativa superior, que suele ser el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Solo en el caso de la Comunidad de Madrid, si un ayuntamiento competente no incoa el procedimiento sancionador, la sanción que se derive posteriormente la asumiría el ente local.

    Este procedimiento de subrogación de la C.A en las competencias de la Administración municipal cuando esta no las ejerce (tanto en materia de legalización, como de demolición y sanción), ha sido parcialmente desestimada por el Tribunal Constitucional[5]. Y se dice parcialmente desestimada porque la subrogación en general es contraria al artículo 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local. Estos artículos tienden a asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las Corporaciones Locales en todo el territorio nacional, lo que es congruente con la garantía institucional del Art. 137 de la Constitución, garantía que opera tanto frente al Estado como frente a los poderes autonómicos. La subrogación solo puede declararla los Tribunales.

    Pero hace una matización importante, puede existir la subrogación cuando la inactividad del ente local se refiera a sancionar actos de edificación y uso del suelo cuando esta se realiza sin licencia ( condición “sine qua non” es la inactividad del ente local de sancionar estos hechos en el plazo de un mes).

No existe una interpretación clara respecto a cuando es posible o no la subrogación de la Comunidad Autónoma en la competencia del ente local. Habrá que estar a cada caso concreto.