3. La Accesibilidad en el Urbanismo: los Planes Especiales de Actuación

    Los Planes Especiales de Actuación son uno de los instrumentos más importantes de las Leyes Autonómicas de Accesibilidad, las cuales han creado esta figura como base para las actuaciones de las administraciones municipales a favor de lograr una mayor accesibilidad en el medio físico.

    La justificación de la inclusión de estos PEAs en las Leyes de Accesibilidad es debido a la necesidad de planificar y ordenar el territorio dentro de unos parámetros legales establecidos en las normas urbanísticas de cada Comunidad. En la práctica cualquier actuación urbanística por parte de los ayuntamientos debe cumplir una serie de garantías procedimentales que solo dentro de la figura de los Planes (Planes Generales de Ordenación Urbana, Planes especiales, Planes Parciales) es posible desarrollar.

    En el siguiente capítulo analizaremos cómo está regulada esta figura en las Leyes de Accesibilidad. Si realmente los PEAs  son unos instrumentos eficaces, en manos de las administraciones, para cumplir con la finalidad impuesta, que no es otra que modificar actuaciones urbanísticas, de edificación y transporte ya consolidadas (y con barreras), mejorando la accesibilidad en todo el municipio. Estudiaremos el contenido de los PEAs (que barreras debe modificar, cómo lo debe modificar y en qué plazos), la competencia en la elaboración de los mismos (si es una competencia exclusiva municipal o si otras administraciones pueden elaborar PEAs), la clasificación que hacen las leyes de accesibilidad de los PEAs (urbanísticos, arquitectónicos y de transporte), el control administrativo para la ejecución de los PEAs (si se ha desarrollado el Plan conforme a lo establecido en el contenido de su memoria o no) y los plazos que tiene la administración para elaborar los PEAs y si conlleva sanciones su no elaboración.

3.1 Definición y grado coercitivo de los PEAs

  Los Planes Especiales de Actuación son instrumentos normativos para modificar actuaciones urbanísticas y de edificación pública ya consolidadas. La finalidad es, que en estos espacios, cualquier persona pueda desenvolverse autónomamente sin ninguna dificultad.

    Al hacer un análisis detallado de qué es un PEA y en qué marco normativo se inserta nos encontramos con una primera dificultad: la falta de una definición legal del mismo. Solo en el Decreto 19/99 de Aragón define en su artículo 44 lo que son los Planes de Actuación:

 “es un documento que planifica las actuaciones tendentes a la mejora de la accesibilidad en un municipio o en un área de este municipio, en un edificio o conjunto de edificios, ya existentes. La finalidad del documento es adaptar su accesibilidad a las condiciones definidas en las normas técnicas.”

    El legislador autonómico, ha definido lo que son barreras urbanísticas, arquitectónicas, del transporte y de comunicación. Ha definido los niveles de accesibilidad e incluso los diferentes grados de relación de las personas con disminución con el medio físico, pero no ha definido el instrumento urbanístico para la accesibilidad en las ciudades.

    Debemos tener en cuenta que los PEAs están recogidos, en la mayoría de las legislaciones autonómicas, pero sin un desarrollo minucioso en su contenido. No tienen la misma fuerza legal que aquellos conceptos bien desarrollados y específicamente contemplados, sin que quepa lugar a dudas o lagunas.

    De las 17 legislaciones autonómicas contempladas podemos agrupar en dos grupos el grado coercitivo de elaboración de los PEAs:

·         Aquellos que contemplan como obligatoria su elaboración. Así lo recogen las leyes de Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Canarias, Castilla y León, Castilla la Mancha, Cataluña, la Rioja, Madrid, Galicia, Extremadura, Murcia, País Vasco y el Decreto de Andalucía. Se considera necesario su elaboración para implantar la accesibilidad en el medio urbano y arquitectónico. Es un mandato imperativo.

·         Aquellas que contemplan como obligatoria su elaboración pero a efectos de acceder a determinadas ayudas de la Comunidad Autónoma. Así lo contemplan las leyes de Navarra y Valencia. Se contempla su elaboración como incentivo para lograr una financiación por parte de la C.A. Es condición “sine qua non” para acceder a las subvenciones el que la administración competente presente un PEA que afecte a los bienes y servicios de su titularidad.

    El decidir cuál de los dos grupos es el más acertado a primera vista no ofrece dudas, el primer grupo es lo que mejor que puede ofrecer una ley, pero ¿Es lo más realista?.

3.2 Denominación de los PEAs en las diferentes legislaciones autonómicas

A pesar de que hay una total falta de uniformidad respecto a un desarrollo más exhaustivo de los PEAs, en cuestión de denominaciones hay una gran diversidad.

  Por poner algunos ejemplos diremos que la Comunidad de Aragón lo denomina Programas de Actuación, La Comunidad de Asturias; Programas específicos y Cataluña; Planes Locales de Actuación. Sin embargo, la denominación más común es la de Planes Especiales de Actuación, así lo recogen las Comunidades de Baleares, Cantabria, Castilla la Mancha, La Rioja, Madrid y Región de Murcia, la cual es la que estamos utilizando para tratar de aunar conceptos.

3.3 Competencia en la elaboración de los PEAs

  La competencia es el tema fundamental para saber quien puede o no elaborar los PEAs.

    Si una administración pública elabora un PEA sin ser competencia suya, el acto adolece de un defecto de forma, y en este caso tal defecto conllevaría la anulación o nulidad del mismo. Cuestión que las propias leyes autonómicas no han abordado, pero que remiten al procedimiento administrativo general de la Ley 30/92

    La habilitación legal de la competencia puede ser de dos formas:

·         Expresa: Cuando la ley en un artículo determinado dice claramente quién es competente en determinada materia. Así lo contemplan las Comunidades Autónomas de Aragón, Baleares, Cantabria, Castilla la Mancha, Galicia, Extremadura, la Rioja, Madrid y Murcia.

·         Tácita: Cuando de la redacción de un artículo determinado se pueda interpretar y deducir quien asume la competencia en determinada materia. Así lo recogen las Comunidades Autónomas de Canarias, Navarra, País Vasco y Valencia.

    La habilitación legal da lugar a posibles interpretaciones, que en última instancia, los tribunales Contencioso-Administrativos pueden corroborar. En el siguiente apartado desarrollaremos los diferentes PEAs y la administración competente para desarrollarlas.

3.4 Clasificación de los PEAs

    Las legislaciones autonómicas dividen los PEAs en tres grupos:

3.4.1. Urbanísticos

    Los PEAs urbanísticos son aquellos en los cuales se contempla la modificación de los espacios y vías públicas para hacerlos accesibles.

3.4.2. Arquitectónicos

    Los PEAs arquitectónicos son aquellos en los cuales se contempla la modificación de edificios e instalaciones públicas para hacerlos accesibles.

3.4.3. Transporte

    Los PEAs de Transporte son aquellos en los cuales se contempla la modificación de infraestructuras y material móvil. Aunque esta clasificación no es expresa, se desprende del articulado de las leyes, ya que a unas administraciones se les da la competencia para los PEAs urbanísticos y a otras para los PEAs arquitectónicos y de Transporte.

    La mayoría de las leyes autonómicas pretenden evitar la habilitación legal tácita, dando la competencia a sus ayuntamientos para la elaboración de PEAs, pero ¿qué tipo de PEAs? ¿Los urbanísticos, los arquitectónicos o los de transporte, o los tres a la vez?

  La clasificación de los PEAs en Urbanísticos, Arquitectónicos y de Transporte tiene gran importancia a la hora de asumir competencias y poder llevarlas a cabo sin invadir competencias de otras administraciones.

    Las leyes de accesibilidad, con una habilitación legal expresa, les dan la competencia al ente local en los PEAs urbanísticos. Pero, ¿y los PEAs arquitectónicos y de transporte? Aquí las leyes autonómicas no son tan claras. Existen dos grandes grupos:

·         Las Comunidades de Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Navarra y País Vasco dan una competencia general a todas las administraciones públicas para desarrollar PEAs arquitectónicos y de transporte.

·         Las Comunidades de Canarias, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia y Valencia dan una competencia especifica referida a aquellas administraciones públicas titulares de los edificios y transportes públicos.

      Esta diferenciación puede crear confusión. Un ayuntamiento convencido de su competencia para desarrollar PEAs urbanísticos y arquitectónicos, elaboraría un PEA incluyendo vías públicas prioritarias y edificios públicos de mayor concurrencia, entre ellos un edificio que pertenece a la Diputación. En este caso se plantearía un conflicto positivo de competencias: el Ayuntamiento se cree competente por la Ley de Accesibilidad de su Comunidad, que habilita en general para elaborar PEAs urbanísticos y arquitectónicos. La Diputación cree ser competente porque el edificio en cuestión es de su titularidad y a ellos le corresponde la modificación del mismo, aunque esté en termino municipal del Ayuntamiento. Estos problemas surgen de una mala redacción de las leyes, y el vicio al estar desde el inicio contamina el resto de los actos.

3.5 Contenido

  El nexo común entre las legislaciones autonómicas, es la falta de una regulación especifica en el contenido de los PEAs.

    La mayoría de las leyes autonómicas incluyen en el contenido tres o cuatro requisitos a seguir, y el resto lo dejan a la libre interpretación de cada municipio, con lo cual, no habrá dos PEAs iguales en su estructura en dos ayuntamientos cercanos de la misma Comunidad. ¿Porqué esta falta de concreción?.

    Cabrían varias respuestas, pero la más posible es que, al hacer la ley, el legislador no tuviera suficientes elementos de juicio para concretar los requisitos de un PEA y pospusiera esta labor en un reglamento posterior o a la interpretación de las administraciones públicas.

    De todas los contenidos de las leyes de accesibilidad pueden extraerse una estructura básica:

1. Para los PEAs urbanísticos:

-Un catálogo o inventario de vías públicas o espacios públicos a modificar.

-Orden de prioridades, teniendo en cuenta la mayor o menor concurrencia pública.

-Plazos de ejecución o las etapas de ejecución.

-Presupuesto.

 

2. Para los PEAs arquitectónicos:

-Un catálogo o inventario de edificios públicos e instalaciones públicas a modificar.

-Orden de prioridades, en atención a la concurrencia pública.

-Plazos o etapas ejecutables.

-Presupuesto.

    Con respecto a los PEAs de transporte no se desarrolla el contenido claramente.

    Se desprende de estos requisitos mínimos que la interpretación de cada uno de ellos puede ser amplísima, y es difícil la armonización.

3.6 Requisitos supletorios de algunas leyes autonómicas

    Además de lo anteriormente expuesto, algunas leyes de Accesibilidad exigen un requisito formal más para la elaboración de los PEAs. Este requisito esta incluido en las leyes de las Comunidades Autónomas de Baleares y Cantabria, especificando que tras la elaboración del PEA debe remitirse al Consejo Asesor para la Mejora de la Accesibilidad, sin concretar qué función tiene esta remisión en la aprobación o no del PEA.

    La Ley de la Comunidad Valenciana, regula el requisito de la necesaria coordinación para elaborar PEAs de las Consejerías de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte y la Consejería de Bienestar Social. En el resto de las leyes autonómicas de accesibilidad no exigen esta coordinación con respecto a los entes locales y sus diputaciones.

    Los municipios con falta de medios para desarrollar un PEA no tienen ninguna obligación para asesorarse con su correspondiente Diputación. Si aplicamos supletoriamente la Ley Urbanística de cada Comunidad, y esta recoge en su articulado algún tipo de colaboración recíproca entre administraciones, este posible problema quedaría subsanado.

3.7 Control administrativo de los PEAs

    Este control en teoría debería llevarse a cabo por las instancias administrativas inmediatamente superiores al ente local. Pero, con respecto a las instancias superiores administrativas ¿quién las controla?

  El control administrativo de los PEAs no ha sido contemplado en las leyes autonómicas, ni con respecto a los entes locales, ni a las Diputaciones, ni para las Autonomías, hay una falta total de regulación especifica.

    Tratando de analizar e interpretar las leyes autonómicas nos encontramos que solo cuatro Comunidades Autónomas (las de Cataluña, La Rioja, Madrid y Extremadura) recogen en su articulado el llamado “Plan de Control”. La competencia correspondería a la Administración Autonómica, sobre la supresión de barreras, sin concretar más. No define lo que es un Plan de Control, los requisitos mínimos de ese Plan, ni las funciones del Plan. Por lo tanto no le podemos dar un mayor alcance jurídico del que tiene, ya que sin desarrollo, la figura jurídica queda vacía de contenido y es inaplicable.

3.8 Plazos de elaboración de los PEAs

    En todas las leyes de accesibilidad se concretan plazos de elaboración de los PEAs que va de uno a dos años. Es un mandato legal pero que queda diluido si no se añade las consecuencias jurídicas (sanciones, inhabilitaciones…) que podría tener la falta de cumplimiento de estos plazos por parte de la Administración. En la práctica la administración incumple categóricamente los plazos impuestos en las leyes, no solo los de las Leyes de Accesibilidad. De esta manera, las propias Leyes de Accesibilidad, subsidiariamente, incluyen unos plazos más amplios (unos 15 años) para dar mayor margen a las administraciones de adecuar sus vías, edificios y transportes públicos.

    Sin un control es difícil hacer un seguimiento real de lo efectivamente realizado. La propia ley desde su inicio (y no solo en el tema de los plazos), no contempla medios coercitivos para el cumplimiento de sus propios mandatos legales. Sin embargo, en este tema, esta justificada esta falta de previsión por la larga experiencia existente en materia de incumplimientos de plazos por parte de la administración. En la práctica, la administración, incumple reiteradamente cualquier plazo (de obligatorio cumplimiento), establecido en cualquier ley, ya sea estatal o autonómica.

4.    La accesibilidad en la vivienda

    La vivienda es el primer espacio físico en donde las personas con movilidad reducida encuentran impedimentos para su desarrollo autónomo. Las legislaciones autonómicas de accesibilidad pretenden suprimir las barreras que existen en las viviendas de las personas con disminución. De esta manera, obligan a los constructores, en determinadas promociones públicas, a que reserven un porcentaje de viviendas accesibles (es decir, que el interior de estas viviendas cumpla con las normas técnicas de accesibilidad) para este tipo de colectivo.

    El siguiente capítulo tiene como objetivo estructurar las diferentes regulaciones autonómicas en materia de viviendas, aunque primero se hará una breve mención respecto de la regulación de los edificios públicos en general.

    El análisis siguiente se centrará, principalmente, en estudiar los edificios de viviendas privados, la obligación que tienen de establecer itinerarios accesibles y ascensores practicables. Paralelamente se estudiará los diferentes porcentajes de reserva de viviendas accesibles establecidos en las legislaciones autonómicas y cuando opera la excepción (para el promotor) a reservar esta clase de viviendas.

    Finalmente, se analizará quién tiene el derecho para adquirir este tipo de viviendas (personas físicas y/o jurídicas), el registro creado en las leyes de accesibilidad para que se inscriban las personas con movilidad reducida que quieran adquirir estas viviendas en las próximas promociones y la regulación de la reforma de los elementos comunitarios (con barreras)en los edificios privados de viviendas.

4.1 Clasificación de las viviendas en las legislaciones autonómicas de accesibilidad

    Todas las leyes autonómicas de accesibilidad distinguen entre:

1.          Edificación de uso público (los edificios de titularidad pública o privada pero de concurrencia pública).

2.       Edificación de uso privado (edificios de viviendas y residencias). 

    En el primer grupo se regula que la construcción, ampliación y reforma de estos edificios se efectuará de forma que resulten accesibles ( para algunas leyes autonómicas “adaptados”), con una salvedad: cuando la construcción, ampliación y reforma requieran medios económicos desproporcionados su nivel será, en todo caso, practicable. La persona competente para determinar cual reforma o ampliación resulta desproporcionada económicamente, no se especifica. Tampoco existen unos criterios claros para interpretar que reformas son económicamente desproporcionadas.

    Esto también se aplica a la construcción de una obra nueva, pero es contradictorio ya que una obra nueva sin barreras arquitectónicas no debería resultar económicamente desproporcionado.

    En el segundo grupo existe un tratamiento diferente en las legislaciones autonómicas que analizaremos en el siguiente apartado.

4.2 Edificios de uso privado

    Las leyes de las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla la Mancha y Cataluña, recogen en su articulado que los edificios que cumplan estas premisas: