5.4. Los Instrumentos de Intervención

El análisis se ha centrado en el estudio de la normativa urbanística, por considerar que constituye el marco jurídico fundamental para la regulación y configuración del espacio urbano y en el de los Planes Especiales de Accesibilidad como los principales instrumentos de actuación puestos en práctica para mejorar la accesibilidad en el medio urbano. No se ha incluido aquí el análisis de la legislación sobre accesibilidad por estar desarrollada con profundidad en un apartado específico de este trabajo.

5.4.1. La Legislación Urbanística

La normativa urbanística constituye el marco jurídico fundamental para la ordenación del espacio tanto para la delimitación, definición y diseño del espacio público como para establecer las condiciones que deben cumplir las edificaciones y regular las obligaciones de todos los agentes implicados en la construcción de la ciudad. Por ello se considera un instrumento básico para la consecución de un medio urbano accesible.

A partir de esta consideración se plantea el análisis de la normativa urbanística vigente con una doble vertiente:

Es preciso, en primer lugar, tener en cuenta que la Constitución Española establece la plena competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, correspondiendo al Estado únicamente regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional.

Por tanto la Ley del Suelo de 1998 no contiene (porque no sería constitucional), disposiciones específicas en cuanto a la forma de utilizar u ordenar el espacio o que configuren un modelo urbanístico concreto y en este sentido no incluye ninguna regulación concreta de las condiciones de accesibilidad.

Sin embargo en esta ley se echa de menos la inclusión de las normas de accesibilidad entre las incluidas en el “Art. 19 Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación” donde se establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones además de destinarlos a los usos previstos en el planeamiento y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, y ornato público, quedarán sujetos al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arqueológicos y sobre rehabilitación urbana, reflejando la ya asumida relación y responsabilidad entre el urbanismo, la protección del medio ambiente y del patrimonio.

La omisión de la accesibilidad es significativa de la carencia, aún, de una conciencia suficiente del problema y del reconocimiento de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la materia.

En cuanto a las Leyes urbanísticas existentes de las Comunidades Autónomas, a pesar de que se han promulgado recientemente, apenas se incluye algún tipo de coordinación o integración con la normativa sobre accesibilidad. Sólo se plantea en el caso de cuatro CCAA: Aragón, Castilla la Mancha, Navarra y La Rioja, y ello con desigual intensidad o coherencia.

Así la “Ley 2/1998, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-la Mancha” y la“Ley 5/1999 urbanística de Aragón” únicamente hacen referencia a la accesibilidad como uno de los requerimientos que deben cumplir las edificaciones.

La “Ley 10/1998 de Ordenación del territorio y Urbanismo de la Rioja” en cambio, representa un gran avance al considerar los requerimientos de accesibilidad como algo intrínsecamente relacionado con el diseño urbano desde el momento de su concepción, garantizando la igualdad de acceso de toda la población a todos los bienes y servicios; un concepto de accesibilidad que supera la mera inexistencia de barreras arquitectónicas o materiales y supone pensar previamente para comprobar no solo que se puede "llegar" o "acceder" sino cómo y cuál es el mejor camino posible.

Esta concepción de la accesibilidad como elemento sustantivo del diseño urbano y de coordinación e integración entre las normativas urbanísticas y de accesibilidad se aplica, sin embargo, únicamente a las nuevas urbanizaciones, excluyendo a las actuaciones que se realicen en la ciudad existente.

Este planteamiento es superado por la“Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra” que representa un perfecto ejemplo de integración de la normativa urbanística y la de accesibilidad y de coherencia con el objetivo de conseguir un medio urbano accesible

La Ley Navarra y el Reglamento que la desarrolla, exigen que tanto en las nuevas urbanizaciones como en las zonas urbanas existentes, se garantice la accesibilidad de toda la población a todos los bienes y servicios, identificando los itinerarios libres de barreras y garantizando su continuidad.

En primer lugar en la “Sección Segunda. Contenido y Determinaciones del Plan Municipal” en su “Artículo 81. Determinaciones de carácter específico” en su apartado A, “En suelo Urbano” establece que en esta clase de suelo, es decir en las zonas urbanas ya existentes el Plan Municipal deberá contener:

i) Determinaciones en aplicación de la Ley Foral 4/1998, de 11 de julio, de supresión de barreras físicas y sensoriales, consistentes en la identificación de itinerarios viarios peatonales en que hayan sido suprimidas las barreras arquitectónicas y urbanísticas, con delimitación del área accesible desde la red viaria peatonal, concreción de los elementos de enlace que garanticen la continuidad de la red viaria peatonal y señalamiento de las actuaciones a llevara cabo con objeto de crear itinerarios alternativos a los ya existentes.

En segundo lugar en el “Articulo 89. Planes Parciales: Objeto y determinaciones” establece que estos planes cuyo objeto es la ordenación detallada del suelo urbanizable, es decir de las nuevas áreas urbanas deberán contener:

 j) Identificación de itinerarios viarios peatonales, exentos de barreras arquitectónicas y urbanísticas para personas con minusvalías físicas y acreditación de que todos los equipamientos y servicios de carácter público resultan accesibles a personas minusválidas.

El citado Reglamento que desarrolla la Ley, precisa que:

 “la definición del trazado y características de las redes viarias y peatonal se realizará suprimiendo las barreras urbanísticas que pudieran afectar a las personas impedidas y minusválidas, de acuerdo con la Ley Foral 4/1988, de 11 de julio, sobre barreras físicas y sensoriales, y el Decreto Foral 154/1989, de 29 de junio, que desarrolla esta Ley Foral.

Entrando en el análisis más concretos de las potencialidades y adecuación de los planes urbanísticos para mejorar la accesibilidad del espacio urbano es preciso tener en cuenta en primer lugar, que la accesibilidad de una ciudad esta condicionada por su modelo de desarrollo, modelo cuya definición es el objeto fundamental del planeamiento urbanístico, que es, por tanto, el instrumento adecuado y óptimo para lograr estructuras urbanas que faciliten y potencien la accesibilidad desde sus orígenes.

El Plan General municipal, con el nombre que se le dé en cada CCAA, es el adecuado para contemplar un modelo de ciudad y una estructura urbana global que posibilite la accesibilidad y facilite y simplifique la vida de todos: localización adecuada y de fácil acceso de los equipamientos y servicios, estructura urbana compacta y accesible etc.

Los Planes Parciales son los adecuados para ordenar y diseñar las nuevas áreas urbanas de forma accesible tanto en su estructura: itinerarios y localización de las distintas actividades de forma que se garantice su accesibilidad, diseño de los espacios urbanos (calles sin escalones o cambios de nivel inaccesibles, aceras suficientemente anchas etc.) y normas de urbanización que garanticen la accesibilidad (rebajes en cruces, localización adecuada del mobiliario urbanos, pavimentos no deslizantes, etc).

Los Planes Especiales de Mejora del Medio Urbano o de Reforma Interior en suelo urbano, destinados a realizar operaciones para resolver problemas concretos o mejorar las condiciones en general de las áreas urbanas ya existentes, podrían utilizarse para operaciones de mejora de la accesibilidad, adecuándose a los Planes Especiales de Actuación. Este tipo de planes será especialmente necesario cuando las reformas a realizar impliquen cambios estructurales como ampliación de aceras, resolución de problemas de pendiente o cambios de nivel, búsqueda de itinerarios alternativos etc. que requieran un instrumento con suficiente capacidad jurídica incluso para afectar los derechos y deberes de los propietarios del suelo.

Por último en casi todas las CCAA existe algún tipo e instrumento, Normas Subsidiarias o similar, en el que, al menos para los municipios que no tienen Plan Municipal, se pueden establecer normas de carácter general y en el que se podrían incorporar las normas sobre accesibilidad de aplicación en todo el territorio de la Comunidad.

En consecuencia se puede afirmar que la legislación y el planeamiento urbanístico constituyen instrumentos básicos para la consecución de un medio urbano accesible, tanto por su capacidad normativa como por la más positiva de potenciar y crear espacios urbanos accesibles desde su origen.

No existe, sin embargo, en la legislación urbanística vigente una conciencia suficiente del problema y de la responsabilidad de los instrumentos urbanísticos en la consecución de un medio urbano accesible, considerándose aún la accesibilidad como un aspecto derivado de una regulación sectorial que hay que cumplir pero no como un componente intrínseco del espacio urbano a considerar en todo momento, desde la planificación, el diseño la gestión etc.

5.4.2. Las Ordenanzas Municipales

Las Ordenanzas Municipales constituyen el último eslabón de la cadena normativa que concreta, especifica y completa para un ámbito determinado la legislación o normativa de rango superior Estatal o Autonómica.

 Su efectividad es, en la practica, mayor que la de la legislación de rango superior puesto que no solo suponen un marco normativo cuyo incumplimiento puede provocar una sanción, sino que al estar todas las obras de urbanización y edificación sujetas a la concesión de Licencia Municipal y el otorgamiento de esta depender del cumplimiento de las ordenanzas municipales, tienen una gran capacidad de operación y un alto grado de ejecutividad.

Actualmente se observa una evolución positiva desde las primeras Ordenanzas Municipales sobre Accesibilidad elaboradas al principio de los 80, que refleja la positiva influencia de la promulgación de las Leyes Autonómicas sobre Accesibilidad.

En general las Ordenanzas Municipales sobre Accesibilidad suponen una transposición con algunas concreciones y en algunos casos mayores exigencias, de las correspondientes legislaciones Autonómicas sobre Accesibilidad.

Aunque empieza a aparecer una evolución positiva hacia una mayor coordinación e integración, en la mayoría de los casos la Ordenanza Municipal sobre Accesibilidad se plantea como una Ordenanza especifica sin ninguna vinculación con las Ordenanzas Urbanísticas y de la Edificación o con el Planeamiento urbanístico, que es donde se regulan de forma genérica los procesos de urbanización y edificación y las condiciones que debe cumplir el espacio urbano (viario, plazas, parques etc.), lo que les confiere un carácter sectorial y puede restarles efectividad.

Es de señalar que aunque, en general incluyen a parques y jardines públicos en su campo de aplicación, hay muy pocas regulaciones específicas, aplicándose las del resto del viario, con la salvedad de los pavimentos cuya calidad se regula en función del grado de compacidad. Se echa en falta una normativa más adecuada a la singularidad de estos espacios, con unos requerimientos propios referidos, por ejemplo, a áreas de descanso, itinerarios etc.

5.4.3. Los Planes De Accesibilidad

Los Planes Especiales de Accesibilidad constituyen el intento más relevante, hasta el momento, de desarrollar un instrumento operativo para resolver los problemas de accesibilidad urbana. Fruto, en la mayoría de los casos, de Convenios entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las Corporaciones Locales y otros como las Comunidades Autónomas y la Fundación ONCE, han tenido importantes repercusiones, no solo en resultados concretos en las ciudades o pueblos donde se han realizado, sino en el impulso de la toma de conciencia general sobre el problema y en la asunción de la accesibilidad como un requerimiento básico del medio urbano.

La inclusión en las legislaciones sobre Accesibilidad de las 17 Comunidades Autónomas de los Planes Especiales de Actuación como instrumento normativo para modificar actuaciones urbanísticas haciéndolas accesibles revelan la generalización de esta toma de conciencia.

Sin embargo, transcurrido ya un tiempo suficiente desde el inicio de la puesta en marcha de las primeras iniciativas los efectos globales realmente conseguidos no parecen concordantes con el gran esfuerzo realizado, como lo demuestra los bajos niveles de accesibilidad del espacio urbano detectado en el trabajo de campo.

En este sentido aunque los datos de la evaluación realizadas en las ciudades en las que existe PEA no se pueden considerar de ninguna manera como demostrativos del grado de cumplimiento de estos planes, ya que no era su objetivo directo y hubiese requerido un estudio específico con un diseño distinto en cuanto a la identificación de itinerarios, si pueden tener un cierto valor indicativo de la repercusión global de los PEA.

En su conjunto los datos de estas ciudades en cuanto a la accesibilidad global no arrojan grandes diferencias con los de la totalidad de la muestra e incluso son peores en cuanto al porcentaje de itinerarios inaccesibles en todos su recorrido, un 63,6% frente al 61%.

Aunque, evidentemente, estos datos no son válidos para evaluar, como ya se ha dicho, la eficacia del los PEA, si se puede advertir que su existencia no tiene una repercusión relevante en el marco global de la ciudad.

No se ha pretendido en este trabajo hacer un análisis exhaustivo de los Planes Especiales de Accesibilidad realizados y evaluar su calidad técnica, lo que superaría el ámbito y capacidad de este estudio. Se ha tratado únicamente de analizar la adecuación de su contenido, metodología y configuración instrumental para cumplir sus funciones y objetivos así como de identificar los puntos débiles que lo estén dificultando.

En primer lugar la relación de PEA existentes demuestra como la existencia de una Ley no basta para solucionar un problema (aunque en muchos casos, como el que nos ocupa, es el primer paso imprescindible) y corrobora que los imperativos legales tardan tiempo en ser efectivos. Tiempo que va ligado por un lado a su asimilación como tal imperativo por los encargados de cumplirlo y por la sociedad en general para exigir su cumplimiento y por otro a la capacidad técnica y económica para cumplirlos.

Para que una Ley sea efectiva es preciso actuar sobre dos frentes principalmente: reforzar la conciencia colectiva y el compromiso con la misma de los responsables de su cumplimiento y aplicar, mejorar o apoyar su capacidad técnica y económica para ello.

En el análisis de los PEA existentes destaca también la disparidad de presupuestos, de tipo de municipios y tamaño de núcleos urbanos, la dispersión geográfica y las diferencias entre Comunidades Autónomas, sin que parezca que todo ello responda a algún tipo de criterio, estrategia territorial o coherencia.

Si bien en ciertos aspectos la diversidad no solo es inevitable sino necesaria y deseable en función de las diferencias del medio sobre el que se va a actuar, piénsese por ejemplo en las diferencias entre una ciudad y el medio rural, cabría plantearse la necesidad de establecer algún criterio o baremo para establecer los ámbitos de los PEA (uno o varios según el tamaño del núcleo urbano por ejemplo) o de diferenciar distintos niveles o tipos de PEA en función del ámbito: general y estratégico para todo el núcleo urbano si es una ciudad grande y de detalle por barrios y para núcleos urbanos pequeños...

Por otra parte la ausencia de criterios territoriales (en unos casos se están desarrollando PEA en las capitales de provincia en otros únicamente en núcleos pequeños etc.) puede estar mermando la eficacia de los esfuerzos que se están realizando. Aunque se parte del principio de que siempre es positivo que se realice un PEA, dado que los recursos no son ilimitados, quizá sería recomendable, en aras de una mayor efectividad, incorporar criterios de prioridad en función de factores como: población afectada (no solo en términos cuantitativos sino cualitativos, por ejemplo primar núcleos que sean cabecera de comarca), capacidad de servir de ejemplo e incentivar la toma de conciencia (áreas emblemáticas...) situaciones singulares por sus dificultades, creación de redes territoriales de accesibilidad etc.

En cuanto a su contenido los PEA representan un buen documento informativo de la situación de la accesibilidad y de las barreras existentes, aunque en algunos casos se incluye un exceso de información no relevante. Las soluciones propuestas tienen, en general, un nivel técnico correcto y adecuado desde el punto de vista de la accesibilidad pero adolecen de una perspectiva excesivamente sectorial lo que puede representar posteriormente dificultades para su implantación o comprometer su duración futura. Por ejemplo, en el caso de las soluciones para resolver o facilitar cruces peatonales en rotondas o encrucijadas con muchas vías o de peatonalizaciones de calles etc. debería estudiarse el tráfico en su conjunto y las consecuencias de las soluciones propuestas para el conjunto de la movilidad si no se quiere correr el riesgo de entrar en conflicto con los criterios o propuestas de otras áreas municipales, como la de tráfico, o correr el peligro de que las obras ejecutadas al amparo del Plan de Accesibilidad se modifique posteriormente cuando otros intereses mas fuertes logren imponerse.

Los PEA han ido incorporando un cierto planteamiento estratégico, planteando prioridades y etapas de actuación pero de una forma aún débil, en general respondiendo a criterios de valoración basados en factores desagregados de flujos de población o económicos, sin tener en cuenta otros factores como la demanda, la rentabilidad social, oportunidad de la realización de las obras, facilidad técnica, efecto sinérgico etc.

En general los PEA se conciben como un documento técnico estático y acabado en si mismo, cuando deberían de ser una parte de un proceso que puede comenzar con la decisión de su realización como desencadenante de una operación o política urbana compleja y ambiciosa que incluiría a corto y medio plazo, quizá como las más importantes, actuaciones sobre el medio físico suprimiendo barreras, pero también de cambios en la gestión municipal de los servicios e infraestructuras y en la conciencia ciudadana en general, con actuación tales como reordenación del tráfico y del tiempo de los semáforos, colocación de contenedores, vigilancia de obstáculos, coches mal aparcados etc. y a más largo plazo una reflexión general sobre el modelo de ciudad con planteamientos integrales que afronten el problema desde sus orígenes, estudiando las distintas necesidades y requerimientos de los distintos grupos sociales y planificando entornos urbanos que simplifiquen y faciliten la vida todos, haciéndolos más utilizables por más gente.

Tampoco la realización de los PEA se asocia, en general, a procesos de participación y concienciación ni existen suficientes mecanismos de seguimiento.

Como aspecto positivo se vislumbra, en la última generación de planes y sobre todo en las Guías para su realización, una evolución en la concepción de los PEA desde los iniciales planteamientos sectoriales, tecnocráticos y estáticos hacía una visión mas holística y dinámica de su papel como instrumento para la actuación, incorporando planteamientos estratégicos, criterios de oportunidad, y respondiendo a una visión mas integrada del concepto de accesibilidad y a una toma de conciencia de que su elaboración no sea solo un problema técnico si no que se enmarque en un proceso participativo y de coordinación con otras políticas municipales.

Es preciso, sin embargo, reforzar esta tendencia incorporando lo aprendido a través de las ricas y numerosas experiencias de políticas urbanas que se vienen realizando en relación con otros objetivos de mejora urbana como la rehabilitación de cascos históricos, la mejora medioambiental a través del desarrollo de Agendas Locales 21, los programas locales de desarrollo social y económico etc. de entre las que cabe destacar las que se relacionan a continuación.

En primer lugar hay que tener en cuenta que el éxito de cualquier política urbana depende en gran medida del grado de concienciación y compromiso colectivo sobre la importancia del problema y la necesidad de resolverlo tanto de los poderes públicos como de la sociedad en general. Es preciso, por tanto, algo más que un buen documento técnico sobre supresión de barreras, son necesarios Planes Municipales de Accesibilidad que abarquen a todos los ámbitos de la actividad municipal y que incluyan los procesos de participación, consulta y concienciación como parte de su propia realización

Se necesitan visiones integrales que vayan al origen de los problemas identificando las causas, los agentes implicados, su relación con otros sectores etc. para aprovechar sinergias y evitar que las soluciones que se planteen no tengan efectos colaterales negativos o que dificulten su realización. En muchos casos la actuación sectorial sobre algunos problemas no los resuelvan si no se tiene en cuenta los condicionantes que están en el origen de los mismos. Pensemos por ejemplo la dificultad de llevar a cabo una política de favorecer la accesibilidad en una ciudad con una estructura urbana dispersa, con una distribución de usos muy polarizada y de muy baja densidad. La relación entre los usos del suelo y las necesidades de movilidad y entre la estructura urbana y la posibilidad de implantar itinerarios accesibles viables parecen por tanto evidentes.

Son necesarios planteamientos estratégicos que tengan en cuenta el largo, medio y corto plazo, distintos ámbitos y niveles de actuación, criterios de oportunidad de las actuaciones etc involucrando y coordinando las actuaciones de los distintos agentes públicos y privados que intervienen en la ciudad.

Es necesario buscar la compatibilidad entre flexibilidad, que permita adecuarse a las circunstancias cambiantes propias de un elemento dinámico como es la realidad urbana, y el control preciso para que las actuaciones se adecuen a los objetivos perseguidos.

Considerar desde de esta perspectiva el Plan Municipal de Accesibilidad implica su diseño como un proceso integral en el que el documento técnico de información y propuesta de supresión de barreras físicas es uno de sus elementos, quizá él más importante, pero que se debe enmarcar y acompañar con:

Todo ello nos lleva a diferenciar entre el Plan Municipal de Accesibilidad global, de acuerdo con el concepto amplio e integral expuesto y concebido como una autentica política municipal y lo que podrían denominarse Planes de Actuación para la Accesibilidad como documentos operativos concretos, referidos a las obras, actuaciones y determinaciones necesarias para suprimir las barreras físicas en barrios o áreas concretas, o en todo el ámbito urbano en caso de núcleos pequeños. Estos documentos de un carácter predominantemente técnico podrían asimilarse a la mayor parte de los actuales PEA pero en ningún caso se considera que agotan los requisitos que debe cumplir un Plan Municipal de Accesibilidad para ser eficaz.

Una respuesta a gran parte de los requerimientos anteriores que permitiría tanto reforzar el carácter jurídico-normativo de estos Planes de Actuación como institucionalizar los procesos de participación pública y ampliar su perspectiva, podría ser asimilarlos a alguna de las figuras de planeamiento previstas en la legislación urbanística y tramitarlos como tales. En concreto, la figura mas adecuada serían los Planes Especiales de Reforma Interior o de Mejora Urbana.

5.5 Conclusiones generales

El análisis de los resultados de la evaluación del espacio urbano nos llevó a establecer una tipología de problemas por su carácter estructural y en función del tipo de instrumento o actuación necesaria para resolverlo. Analizados también los instrumentos de intervención existentes se tratará de plantear la utilización más adecuada de los mismos las propuestas a introducir o a modificar y en su caso los nuevos instrumentos necesarios.

En primer lugar en relación con los problemas derivados de la configuración del espacio urbano: pendientes excesivas, cambios de nivel, aceras estrechas, etc, es responsabilidad de los Planes Urbanísticos plantearse este tipo de problemas, integrando los criterios de accesibilidad en los planteamientos originales del espacio urbano, buscando itinerarios alternativos cuando las condiciones orográficas lo exijan, planteando estructuras urbanas accesibles en el más amplio sentido (cercanía a equipamientos, zonas verdes y servicios etc). Esta responsabilidad se extiende también a la inclusión en su normativa de los parámetros necesarios para garantizar un diseño del espacio urbano accesible en todos sus aspectos: colocación del mobiliario urbano, condiciones de la urbanización etc.

Cuando en el medio urbano existente tenga este tipo de problemas estructurales su resolución exigirá también la utilización de un plan de carácter integral y con suficiente rango jurídico para poder actuar con profundidad, vinculando o afectando a la propiedad privada del suelo, y para ello la figura adecuada son los planes urbanísticos.

La problemas de accesibilidad derivados del diseño de los elementos del espacio urbano no estructurantes como estrechamiento en aceras debidos a mobiliario urbano, arbolado, pavimentación inadecuada, falta de rebaje en los cruces, elementos que limitan la altura libre de paso etc. podrán resolverse con planes de actuación referidos únicamente al diseño urbano y a las condiciones de urbanización (tipo los actuales PEA).

Los problemas derivados del mantenimiento de los espacios urbanos y de la deficiente aplicación de las medidas de disciplina urbana: mal estado del pavimento, vehículos, obras, incumplimiento cívico, inadecuada poda de árboles, toldos etc, requerirán, por el contrario más que planes de actuación, cambios en la forma de gestionar el espacio y en la estructura administrativa, así como la implicación de la sociedad en su conjunto.

Para poder abordar las distintas tipologías de problemas es necesario intervenir desde distintos ámbitos y niveles, utilizando múltiples instrumentos de forma complementaria, todos ellos partiendo de la base de una mayor concienciación administrativa y social. En este sentido se proponen las siguientes líneas y ámbitos de actuación:

Ámbito normativo

Instrumentos de planificación y actuación

Ámbito institucional y administrativo

Ámbito de responsabilidad social

Los programas de apoyo o subvenciones para el desarrollo de planes de mejora de la accesibilidad deberían condicionarse a: