Capítulo 3

El marco normativo para la promoción de la accesibilidad

3.1. La entrada en vigor de las diferentes legislaciones autonómicas sobre supresión de barreras y promoción de la accesibilidad

  Las Leyes de Accesibilidad encuentran su fundamento dentro del marco normativo de la Constitución de 1978, concretamente en sus artículos 9.2 y 14, que establecen la obligación con respecto a los poderes públicos de fomentar la igualdad y el desarrollo individual de la persona dentro de la esfera política, económica y social.

   A propósito de este mandato constitucional se promulgó la Ley de Integración Social de los Minusválidos en 1982, según la cual, las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, aprobarán las normas urbanísticas y arquitectónicas básicas que contengan las condiciones a las que han de ajustarse los proyectos, el catálogo de edificios en los que serán de aplicación y el procedimiento de autorización, control y sanción a fin de que resulten accesibles.

  En virtud articulo 148 de la Constitución Española, que establece el catálogo de competencias a asumir por las diferentes Comunidades Autónomas (CC.AA), éstas han ido cumpliendo y desarrollando la obligación anteriormente citada desde 1988 a 2000.

  Así, en el estudio de la cronología de las leyes autonómicas encontramos dos momentos claramente diferenciados:

 1.- Elaboración de Decretos de Accesibilidad.

El proceso comenzó en 1981, a partir de dos Decretos  sectoriales  en el País Vasco. El primero en 1981 sobre Supresión de barreras urbanísticas, y el segundo en 1983 sobre Supresión de barreras arquitectónicas. A continuación le siguieron los Decretos de Murcia en 1987 y los de Valencia y la Rioja en 1988 que recogían una serie de parámetros mínimos.

En 1990 Cantabria desarrolló también su Decreto y por último Andalucía, que todavía hoy continua sin elaborar una ley específica sobre accesibilidad, aunque son de aplicación las demandas de una ley antidiscriminación más general.

El desarrollo inicial de la idea de una accesibilidad para todos fue aceptado con reservas. Consecuencia de ello fue enmarcarlos en primer lugar dentro de la figura normativa de los reglamentos.

 2.- Elaboración de Leyes de Accesibilidad.

   Navarra fue pionera en este campo. Incluyo la obligación, en el marco de una ley, de hacer accesibles sus calles y edificios públicos y desarrolló al año siguiente su correspondiente reglamento. Actualmente  estas dos normativas continúan en vigor, aunque han quedado como leyes sectoriales.

  En 1991 Cataluña fue la que imprimiría un tipo de estructura a su ley de accesibilidad que seguiría el resto de la normativa autonómica. La estructura básica está compuesta por epígrafes sectoriales (urbanismo, edificación, transporte y comunicación sensorial.), junto a otros epígrafes que desarrollan unas figuras normativas denominadas “Consejo para la Promoción de la Accesibilidad” y el “Fondo para la Supresión de Barreras”.

  De esta manera, se van promulgando leyes de accesibilidad, seguidas en pocos años, de sus respectivos reglamentos de desarrollo. No obstante, algunas Comunidades no han promulgado aún el preceptivo reglamento, a pesar de contar con la correspondiente ley; este es el caso de Asturias, Cantabria, Madrid, Murcia y Valencia. Algunas de ellas están utilizando normativa previa a la elaboración, con sus parámetros y dimensiones técnicas, pero sin adecuación a la ley elaborada con posterioridad.

Gráfico 3. 1. Promulgación de la normativa autonómica sobre accesibilidad

3.2 Estructura básica común de las leyes autonómicas de accesibilidad

 Todas las leyes autonómicas de accesibilidad, como hemos señalado antes, contienen la misma estructura básica común dividida en epígrafes. Estos epígrafes, a su vez, se clasifican en dos grupos:

    Epígrafes sectoriales:

    Otros epígrafes:

   Es conveniente subrayar que la denominación de los epígrafes anteriores es la más común, y que, aunque algunas leyes autonómicas lo denominen de otra manera, la función y la estructura es semejante.

   La primera de las leyes que recoge esta estructura básica, como hemos subrayado, fue la de Cataluña (1991), y aunque en su preámbulo no explica el motivo del orden de sus Títulos, lo cierto es que las leyes posteriores a esta ley, recogen en mayor o menor medida todos los epígrafes y la estructura anteriormente citada.

3.2.1. Epígrafes sectoriales

 1.    URBANISMO:

Las normas establecidas en las leyes autonómicas de accesibilidad son de obligado cumplimiento en:

1.                  Las obras de nueva construcción: Dentro de estas obras las normas técnicas de accesibilidad se aplican a:

2.                Las obras de reforma y rehabilitación.

Las leyes también contemplan la elaboración, por parte de las administraciones públicas, en especial a los entes locales, de los Planes Especiales de Actuación.

Respecto de los Planes de Ordenación urbana, normas subsidiarias y demás instrumentos de planificación, de desarrollo y de ejecución en urbanismo, las leyes autonómicas obligan su adaptación a las normas técnicas de accesibilidad.

2.     EDIFICACIÓN:

Las leyes de accesibilidad dividen en dos grandes grupos los edificios en función de su finalidad. Así:

a)     Edificios de uso público y privados de concurrencia pública: Los edificios que desarrollan actividades públicas, deben cumplir obligatoriamente las normas técnicas de accesibilidad tanto en el itinerario horizontal como en el vertical.

Dentro de estos itinerarios, las normas técnicas de accesibilidad son obligatorias tanto para los elementos fijos (pavimentos, escaleras, rampas, etc...) como para el mobiliario interior (ventanillas, sillas, papeleras, etc...).

b)      Edificios privados de viviendas: Las leyes dividen los edificios de viviendas en dos clases en función de su línea de financiación:

·                    Edificios promoción pública y protección oficial:

Al financiarse la construcción de estos edificios a través de alguna ayuda pública, las leyes de accesibilidad exigen la provisión de un porcentaje de viviendas reservadas para personas con discapacidad en las que todos sus elementos interiores y accesos deben estar adaptados (salón, baño, dormitorio, etc.) de acuerdo con las normas técnicas de accesibilidad. La reserva se sitúa en un 3%, excepto en Extremadura donde es un 4%.

·                        Edificios de promoción libre:

Al tener estos edificios una línea de financiación totalmente privada, sin créditos ni ayudas públicas[1], no existe la obligación de un porcentaje de reserva de viviendas para personas con discapacidad y por lo tanto, no es obligatorio que el interior de ninguna vivienda cumpla las normas técnicas de accesibilidad.

En ambos casos es obligatorio en todas las leyes de accesibilidad, cumplir las normas técnicas de accesibilidad en los itinerarios interiores, que unen los elementos comunes del edificio, y los itinerarios exteriores, que unen el interior con el exterior del edificio. 

3.    TRANSPORTE:

Las leyes autonómicas, en este punto, recogen una regulación menos detallada frente a los anteriores epígrafes. Establecen, en términos generales, que la infraestructura y su material móvil deben ser accesibles, pero recogidos dentro de un Plan de Supresión de Barreras en el transporte. La competencia para elaborarlos depende de las administraciones públicas en general.

Algunas leyes establecen que, en todo caso, el material móvil de nueva adquisición debe ser accesible. Las normas técnicas de accesibilidad suelen ser bastante sectoriales (regulan el suelo del material móvil, los mecanismos de apertura de las puertas, los asientos reservados, la megafonía y los andenes.) y necesitarían un desarrollo más completo, sobre todo en relación con la infraestructura y el material ya consolidado, removiendo todos los obstáculos reales que se encuentran las personas con movilidad reducida a la hora de poder acceder al transporte público.

También se establece que en los municipios con un determinado número de habitantes, se establezca un servicio público de taxis accesibles o vehículos especiales accesibles.

4.     COMUNICACIÓN SENSORIAL:

Las leyes de accesibilidad establecen el fomento de:

a)     Instalación de sistemas de comunicación (megafonía, vídeo, etc.) accesibles en los edificios públicos.

b)     El uso de lenguaje de signos en la atención al público en las administraciones públicas.

c)       Campañas informativas de sensibilización social.

d)       Formación de interpretes de signos y guías sordo-ciegos.

Y se garantizará en todo caso:

·   El acceso al entorno de las personas con limitación visual que vayan acompañadas de perros guía o cualquier otra ayuda técnica para que puedan acceder a los espacios de uso público, respetándose, en todo caso, las normas internas de los centros sanitarios.

·  Si se crean medios audiovisuales dependientes de la administración autonómica, estos deberán elaborar un plan de medidas técnicas que de forma gradual permita, mediante el uso de la lengua de signos o de subtítulos, garantizar el derecho a la información.

Esta estructura es recogida íntegramente por todas las leyes de las Comunidades Autónomas, menos la del País Vasco y La Rioja que solo contemplan el acceso al entorno de las personas con perros guía y las campañas informativas. Las leyes de las Comunidades Autónomas de Baleares y Navarra no contemplan este epígrafe.

3.2.2. Otros epígrafes de las leyes de accesibilidad

En los preámbulos de las Leyes Autonómicas, no se justifica debidamente el por qué de la inclusión de los epígrafes que crean las figuras del Consejo para la Promoción de la Accesibilidad y el Fondo para la Supresión de Barreras. Solo explican que el Consejo se crea como órgano de participación adscrito al Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, y que el Fondo es una medida de fomento para eliminar barreras y financiar ayudas técnicas.

3.3. Conclusiones generales

 Se ha avanzado mucho en el campo legislativo sobre accesibilidad a lo largo de las dos últimas décadas, consiguiendo desarrollar un modelo acorde con el marco competencial existente y con las demandas de las personas más afectadas, pero lastrado por determinados problemas de aplicabilidad.

 Las características de la normativa sobre accesibilidad son determinantes para configurar el entorno de acuerdo a las necesidades de las personas con movilidad o comunicación reducida. También para mejorar la calidad de utilización del espacio y los servicios públicos para todo tipo de personas.

 La estructura básica de las Leyes Autonómicas de Accesibilidad obedece a la llamada “accesibilidad integral”. Como explica el preámbulo de la Ley 8/97 de la Comunidad Autónoma de Galicia:

 “La accesibilidad integral que comporta la eliminación de las barreras urbanísticas y de la edificación en ciudades y edificios, del transporte y de la comunicación se ha convertido en uno de los mayores retos con los que se enfrenta hoy la sociedad”

Tal propósito requiere un marco normativo muy desarrollado y delimitado, a la vez que abierto a las adaptaciones necesarias al regular ámbitos dinámicos y complejos. Sin embargo, las Leyes Autonómicas de Accesibilidad no regulan extensamente todos sus epígrafes ni recogen un desarrollo minucioso del contenido de los instrumentos que crean o de las administraciones competentes para aplicarlos. Estas concreciones son necesarias tanto para evitar conflictos de competencias positivos entre diferentes administraciones como para abordar una armonización de esos instrumentos o para hacer posible su implementación. Algunos ejemplos característicos:

El marco normativo sobre accesibilidad está inconcluso, no sólo por el retraso en la promulgación de ciertos decretos, sino por la indefinición de sus instrumentos y otros problemas de diseño jurídico. La falta de concreción en aspectos competenciales o de seguimiento y control de sus preceptos o en relación con las sanciones e infracciones no implica más flexibilidad, sino más discrecionalidad y menor control. Sólo un sistema bien diseñado puede ser flexible sin perder su fuerza y aplicabilidad.

Sería necesario desarrollar adecuadamente esa normativa marco que son las Leyes de Accesibilidad, a través de sus respectivos reglamentos, mejorando los instrumentos que allí se instauran para tornarlos en eficaces. Asimismo,  algunos decretos que desarrollan las leyes de accesibilidad concretan sus exigencias en múltiples parámetros dimensionales que se deben cumplir, sobre todo en los ámbitos de la edificación y urbanismo, pero existe cierto debate sobre los límites al diseño que esta concreción conlleva y que puede conducir a soluciones escasamente accesibles y de mala calidad. Recordar además que la normativa debe favorecer el buen diseño, pero es tarea de los técnicos sectoriales correspondientes determinar hasta que punto los criterios dimensionales mínimos existentes son adecuados y permiten suficiente libertad de creación, teniendo en cuenta que ésta debe finalmente ser inclusiva y sin barreras. Es decir, coordinación normativa-administrativa, y a su vez coordinación entre las diferentes Administraciones públicas.

Por tanto, la importancia de la legislación en esta materia es que da un marco jurídico para adaptar los espacios públicos y privados a las personas con movilidad reducida, pero la característica común a las Leyes de Accesibilidad es la falta de regulación clara y exhaustiva en prácticamente todos sus epígrafes, especialmente en materia de comunicación sensorial[2]. Si las leyes no cumplen adecuadamente esta labor, se hacen muy necesarias algunas reformas, vía reglamento, por ejemplo, por ser más rápido y efectivo, o seguirán siendo poco operativas en la práctica.

Además, las leyes de accesibilidad tienen algunos otros problemas de tipo jurídico que lastran su aplicabilidad y eficiencia, particularmente el que no se regulan correctamente controles efectivos para forzar su cumplimiento (controles “a priori” o regímenes sancionadores “a posteriori”), lo que es de indudable importancia, pero fácilmente regulable vía reglamento.

Podemos concluir que hoy por hoy la llamada “accesibilidad integral” se puede desarrollar más ampliamente a través de la concienciación social y de la previsión legal para modificar y suprimir las barreras en el espacio físico que mediante la aplicación sancionadora de las leyes vigentes.